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依法行政是生命线

2008-06-28 00:00:00 中国质量新闻网

   “《怎样处理外资企业的多种违法行为》这一案例,列举了某县质量技术监督局对于某开发公司实施的未经许可擅自安装起重机械等多种违法行为,在是否应当处罚以及应当如何处罚等方面提出了四种不同意见。笔者认为,正确处理本案的关键在于必须解决两个问题,一是正确理解质监部门依法行政的内涵;二是准确把握对数个违法行为的处罚规则。”

    ■文/赵 森

    正确理解依法行政是前提

   近年来,依法治国、依法行政一直受到党中央和国务院的高度重视。在党的十七大报告和温家宝总理的政府工作报告中都明确把依法行政,建设社会主义法治国家工作放到了重要位置。

   简单一句话:依法行政就是政府机关依据法律的规定行使行政权。依法行政理念要求政府机关的权力来源必须依据法律;政府机关权力行使必须遵守法律;政府机关违法行政要承担法律责任。权力取得是前提,但更重要的是权力行使要守法。

   近几年,为推动区域经济发展,国内很多地方都纷纷推出了非常优惠的招商政策,在土地、税收等各方面给予被招商企业以“超国民待遇”。许多招商企业拥有一定的特权,但绝不能超越国家法律之上。“法治”要求法律具有最高的权威,没有不受约束的行为。

   本案中的第一种观点和第四种观点的不当之处,就在于未正确掌握依法行政工作的内涵,把招商引资企业与本地企业人为地分成三六九等。其中,第四种观点中的“首错免责制”是行政处罚自由裁量权的滥用行为,不应鼓励和推广。笔者认为,当事人的行为是否应当受到处罚以及应当受到何种处罚,其标准在于法律的规定。如果当事人的行为已经构成违法,同时不具备《行政处罚法》等法律规范规定的从轻、减轻或者免予处罚的情节,就应该“当罚则罚”。

    对数个违法行为的处罚规则

   当事人的数个违法行为是指同一违法主体,在同一时间或者连续的时间内所实施的两个或者两个以上的违法行为。其基本特征是行为人有数个违法行为而且这些行为在时间上有某种连续性,或者这些行为具有一定的牵连性。应当强调的是,数个违法行为不同于一个行为违反数个法律规范的情形。前者虽然也是违反数个法律规范,但其是数个行为分别违反;后者则是单纯一个行为违反了数个法律规范。对于后者在确定适用依据时,主要应当根据《立法法》所规定的上位法优于下位法,特别法优于一般法和后法优于前法这三项原则。

   本案中某开发公司实施的无证安装起重机械、未按规定期限申请定期检验等违法行为,就属于数个违法行为。对于这类违法行为的处罚规则包括以下两种方式:

   一是依据法律、法规或者规章的规定,由两个或者两个以上行政机关实施行政处罚的,应当在各自职责范围内分别给予处罚。由于不同行政机关均有各自的职责范围和行政处罚适用条件,因此很难相互替代。

   二是依据法律、法规或者规章的规定,由一个行政机关实施行政处罚的,如本案中某开发公司的数个违法行为,质监部门均有权实施处罚。对于此类行为,理论上更倾向于合并处罚,而不是分别单独实施处罚。合并处罚更能体现《行政处罚法》第五条所规定的处罚与教育相结合原则,更能体现当事人的利益。所谓合并处罚既包括量罚上的合并,也包括执行上的合并,其表现形式是行政机关作出一个处罚决定。但是,由于数个违法行为有各自的法律责任,不同法律责任中的处罚种类和幅度如何体现在一个处罚决定当中,是合并处罚必须解决的问题。由于行政法律规范并没有明确规定,因此,只能参照《刑法》的“数罪并罚”原则来确定。“数罪并罚”原则具体包括吸收、限制加重和简单相加等三项原则。笔者认为,应当根据行政处罚的不同种类选择确定不同的适用原则:

   警告、责令停产停业和暂扣、吊销许可证照。笔者倾向于采用吸收原则,即数个违法行为的法律责任当中都规定了警告或者责令停产停业等处罚的,只需要在处罚决定当中体现一个警告、责令停产停业或者暂扣、吊销许可证照即可。这类处罚种类,还需要明确各自违法行为中涉及的许可证照是否属于同一种类。

   没收违法所得和非法财物。笔者倾向于采用简单相加原则,即如果数个违法行为的法律责任当中都规定了没收违法所得或者非法财物的,应当将各违法行为所获取的违法所得或者所涉及的非法财物进行累加,进而体现在一个处罚决定当中。

   罚款。笔者倾向于采用限制加重原则,即首先分别确定各违法行为应当承担的具体罚款数额,其次采用限制加重原则,在数个罚款额度之间,选择最高的额度为下限,数个违法行为的罚款额的总和为上限,在这个幅度之间确定一个具体额度实施处罚。

   笔者前述更多是理论层面上的研究,并无明确的法律规定。在实践中,对数个违法行为是选择合并处罚还是选择分别处罚,都不构成违法。对于本案,笔者更倾向于第二种意见。

    (作者单位:山东省质量技术监督局)《中国质量技术监督》

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