浅议行政处罚听证程序中的主持人

   “主持人是行政处罚听证程序的核心，加强行政处罚听证程序主持人相关理论研究，对完善我国听证主持人制度、充分发挥听证程序的公正性具有重要意义。”

   “听证主持人在行政处罚听证过程中‘角色’扮演的如何，直接影响到听证程序的公正性。”

    ■文/杨 杰

   行政处罚听证程序是行政法中的重要程序，是确保行政相对人合法权益、规范行政主体依法履行职责的重要制度。听证主持人在行政处罚听证过程中“角色”扮演的如何，直接影响到听证程序的公正性。加强行政处罚听证主持人相关理论研究，有利于提高听证程序的公正性，实现法治建设的程序正义。

    选定与作用

    （一）听证主持人的选定

   听证主持人是负责主持听证会议的人，《行政处罚法》第四十二条第四项规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。根据规定，只要是非本案调查人员的行政机关工作人员，都可以被指定为听证程序的主持人。通常情况下，被指定为听证主持人的可分为专职法制人员和非专职法制人员两类。

   1．专职法制人员。专职法制人员主要是指行政机关中配备的专门从事法制工作的人员。《海南省行政处罚听证程序规定》第七条规定：“听证活动由听证员主持进行。听证员由行政机关法制机构人员或者专职法制人员１至３人担任。法制人员不足３人的，由听证受理机关负责人指定机关内部的非本案调查人员补充。听证员为多人的，行政机关负责人应当指定其中１人为首席听证员，主持整个听证活动。”《江西省行政处罚听证程序规定》第七条规定：“听证主持人应当具备下列条件：（一）非本案调查人员；（二）从事法制工作２年以上或者从事行政执法工作５年以上。听证主持人实行资格认证制度，由省人民政府法制机构统一组织实施”。由专职法制人员主持听证有利于法治理念在听证程序中的贯彻，有利于程序正义的实现。

   2．非专职法制人员。非专职法制人员是行政机关中法律专业水平不高的工作人员。由非专职法制人员担任听证主持人虽不违有关规定，但由于其法律素养的欠缺，难免会有不公正之嫌。

    （二）听证主持人的作用

   听证主持人在听证程序中主要有两个作用：一是组织保障作用。即行政听证主持人在听证准备、听证庭审举行到听证结束的整个过程中所发挥的协调管理及秩序保障作用；二是调查了解作用。即通过听证，听证主持人要调查了解案件的真实情况，以便为做出正确的具体行政行为提供事实与法律两方面的充分准备。

    权力与义务

   听证主持人作用的发挥，离不开其正确行使法定权力，切实履行法定义务。理清听证主持人的权力和义务，有利于其更好地发挥听证主持的作用。

    （一）权力

   在行政法中，听证主持人的权力是法律赋予其要求义务人为或不为一定行为的资格或能力。听证主持人在主持听证时其权力具有行政高权性，听证主持人不得随意放弃，必须依法行使。听证参加人必须尊重听证主持人依法所行使的正当权力，否则要承担相应的法律后果。在听证过程中，行政听证主持人主要享有以下权力：

   1．听证主持权。听证主持权是指为确保听证活动的顺利进行，主持人对听证参加人参与听证的活动依法进行组织管理的权力。在行政处罚听证过程中，主持人应根据程序进展情况，组织申请人与被申请人依法进行陈述、质证等，并通过听证调查了解案件的真实情况及进行行政处罚所依据的相关法律规定等。

   2．裁决权。裁决权是听证主持人对听证过程中的有关程序性事项做出决断的权力。在听证预备过程中，主持人对听证的时间、地点和方式做出决定；在听证过程中，对申请人的回避请求、请求重新鉴定等请求做出决定；根据庭审进展情况，出现影响庭审继续审理的情形时，对庭审是否中止、延期、终止等做出决定。

   3．询问权。询问权是指在听证庭审过程中，听证主持人对申请人与被申请人双方就有关事实和证据的真实性及法律适用等情况进行询问的权力，这是庭审权的积极运用方式。

   4．制止权。所谓制止权，其实也是维护庭审秩序的权力。对庭审过程中出现听证参加人扰乱庭审秩序的情况，主持人有权制止行为人的不当行为，以维持庭审秩序。当然，主持人在行使制止权时，要注意不能滥用，避免侵犯听证参加人的正当权利。

   5．处罚决定建议权。所谓处罚决定建议权，是指案件审查结束，主持人应当根据卷宗记录向举行听证的行政机关提出是否进行行政处罚及如何处罚的建议的权力。《海南省行政处罚听证程序规定》第二十六条规定：“听证结束或者听证终止后，听证员应当就听证情况和处理意见向行政机关负责人写出书面报告。行政机关负责人应当依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定对全案进行审查，作出处理决定，应当处罚的，签署行政处罚决定书”。在听证过程中，主持人代表行政主体主导整个听证程序的进行，在庭审过程中，行政职权行使是否合法，事实是否清楚，证据是否确凿，法律适用是否准确等均在庭审过程中得到质证，主持人应当根据自己所了解的案件真实情况向行政主体依法提出相关处罚建议。

    （二）义务

   义务是听证主持人在听证过程中必须为或不为一定行为的责任。违反法定义务，听证主持人应当承担相应的法律责任。在听证过程中，听证主持人应当履行的义务主要有：

   1．告知义务。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。听证申请受理后，主持人应当将听证举行的时间、地点通知申请人；听证庭审程序开始后，主持人首先应当就申请人所享有的听证程序性权利依法履行告知义务，如委托代理人的权利，申请回避的权利，申请不公开审理的权利，进行陈述的权利，就有关证据进行质证的权利，最后陈述等权利；处罚决定做出后，主持人还应当要告知申请人如对处罚决定不服，其有依法申请复议或提起行政诉讼的权利等。

   2．保持中立的义务。保持中立是自然正义原则对主持人的基本要求。主持人的中立性是自然正义原则的体现。根据自然正义原则要求，主持人需要遵守以下两方面原则：一是自己不作自己案件的法官。即主持人不能是案件的调查人，不得与案件有利害关系，如果主持人与案件有利害关系，应当主动申请回避等；二是保障申请人就有关案件收集的证据及相关事实与被申请人进行质证、辩论的权利，同时还要保障申请人做最后陈述等听证程序性权利。听证进行前，主持人不得接触有关当事人，听证审理过程中，除正常行使询问权外，主持人不得与申请人与被申请人就案件有关证据或事实等进行质证、质辩。

   3．公开听证的义务。公开是听证程序公平进行的前提条件，也是打造阳光政府，实现依法行政的有力保障。美国法律规定，除非涉及国家机密和安全、个人隐私和商业秘密，听证必须公开举行。我国《行政处罚法》第四十二条规定，“除涉及国家机关、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”。实现听证公开，在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前为自己辩解，避免被调查人“处于黑暗之中”。听证公开的主要内容有：（1）举行听证会之前发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；（2）允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；(3)在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方的主张和证据；(4)行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；(5)根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民的守法意识。

   4．维持听证秩序的义务。主持人在听证过程中，需要组织申请人与被申请人之间就争议案件依法进行听证。为确保听证过程的顺利进行，对庭审过程中出现扰乱听证秩序的行为，主持人应当依法行使制止权，及时制止行为人的不良行为，使听证程序继续进行下去。

   5．接受监督的义务。在整个听证过程中，主持人要接受来自各方面的监督。除在听证时接受申请人、媒体、社会等监督外，主持人还要接受国家权力机关、司法机关、上级行政机关、其所在行政机关等的监督，确保听证能在“阳光”下进行。

    相关建议

    鉴于历史的和现实的原因，我国听证主持人作用发挥的还不够充分，相关制度还亟需完善。

   （一）听证主持人的独立制度。自然正义原则中的“任何人不得作自己案件的法官”是听证主持人保持独立性的法理原则，职能分离原则是自然正义原则的具体落实。美国行政法官制度为我国提高听证主持人的独立性提供了借鉴。纵观美国听证主持人的发展史，其经历了由与行政机关一体的工作人员到听证审查官到行政法官的发展历程。虽然目前我国听证主持人独立性制度还不规范，但可在现有基础上探索移植国外行政法官制度的合理成分，逐步建立具有中国特色的独立听证主持人制度。

   （二）合议制度。目前我国听证由一人主持的情况比较多，由于行政案件的纷繁复杂性，加上个体专业水平的局限性，对复杂案件，很难由一个主持审理。因此，探索实行合议的多人主持制度就显得势在必行。合议听证主持人应由三人以上单数组成，审理时应确立一名首席听证人。合议听证制度，目前在我国虽然有很多地区已有相关规定或实践，但有关制度如合议听证审查案件的范围、首席听证人的选定及其权力义务、其他听证人的权力义务等还需完善。

   （三）听证主持人的法律专业化制度。听证过程是一种准司法过程，听证过程的客观公正性需要听证主持人有较高的法律素养，这就需要听证主持人走法律专业化之路。实现听证主持人法律专业化之路主要有三种途径：一是引进式。即通过引进专门的法律人才，结合行政机关的职能特点通过培训使其尽快成为能胜任主持人角色的专业性人才；二是培训式。即通过聘请法律专家对现有适合从事听证主持工作的有关人员进行相关知识培训，实行听证主持人资格制度的地方，在培训结束经考核合格后可以授予有关培训人员听证主持人资格；三是观摩式。即对已取得听证主持人资格的人员，通过参与法庭庭审或得到公认的法治化程度较高的成型听证庭审程序的观摩，通过直观的感性领悟不断提高其主持听证的法律技巧。当然,以上三种模式并不是绝然独立的,互不相容的,而是并行不悖，相帮相长的。

   结语：自行政处罚法确立行政处罚听证制度以来，我国行政程序发展又发生了一次质的飞跃，但如何构建好规范化的行政处罚听证程序主持人制度，以便能更好地发挥听证程序的公平正义作用，我国行政法理论界和实务界还有很长的一段路要走。

    (作者单位:山东省纤检局)