获证企业跨省作业该如何定性处理

    【案情简介】

   近日，四川省A市质监局行政执法人员对位于该市内的广纳镇生产水工金属制品（闸门）的场所进行了检查。闸门是国家列入工业生产许可证管理并要求查处的目录产品。通过调查，该闸门的生产是市内高坑电站建修工程的一部份。中国水利水电闽江工程局(以下简称闽江工程局)通过招投标后取得了该电站水工金属制品（闸门）的生产、制造、安装权，于是在四川省A市广纳镇设立了闽江工程局高坑电站项目部（以下简称项目部）。该项目部有闽江工程局的成立文件，但在广纳镇没有办理营业执照。项目部成立后，闽江工程局便投入生产设备派出工作人员从事高坑电站水工金属制品（闸门）的生产加工。通过进一步了解得知，闽江工程局（机电制造安装分局）取得的《全国工业产品生产许可证》在有效期内，证书上载明的地址为福建省南平市东教路黄墩岭。到检查时，该项目部已生产水工金属产品货值金额达1900多万元。

    【争议焦点】

    在本案办理过程中，经办人员对案件的定性上出现了如下几种比较大的争议性意见：

   第一种处理意见认为，闽江工程局申办许可证的目的就是要获得水工金属制品的生产资格的行政许可。虽然证书上载明的是福建省南平市东教路黄墩岭，但是闸门产品生产的特殊性和闽江工程局在全国承揽电站闸门业务地点的不确定性，实际上也不可能把在福建生产好的几百吨的闸门产品拉运到全国各地。由于项目部是闽江工程局的一个派出机构，同时也没有在四川省广纳镇当地工商局注册，所以根本就不需要办理生产许可证，是一种有证生产行为。不论是从法规来讲还是从情理上说，都不应受到处罚。

   第二种处理意见认为，闽江工程局原生产取证地点在福建省，现在四川省境内生产，距离之远属于跨省作业。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。显然，该局对位于本市境内的高坑电站项目部的违法行为进行查处是完全正确的。生产许可证审查细则中规定现场审查场所是惟一性的，对企业的申证审查应当是以“对企业的实地核查”。闽江工程局只能在获准的工业生产许可证（副本）上载明的生产地址（福建省南平市东教路黄墩岭）生产已取证的产品。闽江工程局原生产取证地点在福建，而项目部现在生产水工金属制品的行为是在四川省广纳镇的行政区域内，在该区域点上没有进行过水工金属制品《工业产品生产许可证》的审查工作。从本质上讲项目部新的设备、场所未通过审查，属于未取得生产许可证而擅自生产行为，也就是说即使闽江工程局取得了《全国工业产品生产许可证》，只要没有覆盖项目部，闽江工程局取证与否就与项目部没有直接关系。跨省界异地作业就是一种无证生产行为。应该依据《条例》第四十五条“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，由工业产品生产许可证主管部门责令停止生产，没收违法生产的产品，处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定按无证行为处罚

   第三种处理意见认为，该项目部是闽江工程局的一个下属单位，闽江工程局是取了证的，就算是在四川省境内生产，最多也就算有证的情况下而增设新地方生产，无论是新场所，还是经过实地核查的老场所，生产者都是闽江工程局。生产许可证是全国内有效，闽江工程局是取得生产许可证的，只要是以闽江工程局自己的名义生产批准的产品并对外承担产品责任，就不能说是无证生产。该行为属于生产条件发生变化，未依法办理重新审查手续。应当依据《条例》第四十六条“取得生产许可证的企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化，未依照本条例规定办理重新审查手续的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并限期办理相关手续；逾期仍未办理的，处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”来进行处罚。

    【分析意见】

   本案的基本事实是：闽江工程局在福建南平市东教路黄墩岭取得了《全国工业产品生产许可证》，由于承揽电站工程的需要，在四川省广纳镇新设立了项目部并建了生产场所进行列入生产许可证目录内的产品生产，也就是说取证企业跨省（远距离）作业是否违法的问题。类似的行为在整个水利水电行业生产的行政执法实践中比较常见，许多省市的质监部门相继查办了类似案件。

   究竟是有证生产还是无证或有证下的违规行为呢？根据《水工金属结构产品生产许可证换（发）证实施细则》1.2规定“凡在中华人民共和国境内生产并销售水工金属结构产品的所有企业、事业单位和个体（以下简称企业），不论其性质和隶属关系如何，都必须取得生产许可证才具有生产该产品的资格。任何企业不得生产和销售无生产许可证的水工金属结构产品。”显然，本案中闽江工程局取得的《全国工业产品生产许可证》没有覆盖项目部，而项目部又没有重新进行生产许可的审查。其生产行为是明显违反了《条例》规定的。

   笔者倾向于第三种处理意见，是因为项目部作为闽江工程局的一个生产基地，根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十条“集团公司及其所属子公司、分公司或者生产基地（以下统称所属单位）具有法人资格的，可以单独申请办理生产许可证；不具有法人资格的，不能以所属单位名义单独申请办理生产许可证。各所属单位无论是否具有法人资格，均可以与集团公司一起提出办理生产许可证申请。”本案中的项目部在四川省广纳镇没有办理营业执照，也不具备法人资格，所以应与闽江工程局一起办理生产许可证。《实施办法》第四十一条“所属单位与集团公司一起申请办理生产许可证时，应当向集团公司所在地省级质量技术监督局提出申请。凡按规定由省级许可证办公室组织企业实地核查的，集团公司所在地省级许可证办公室可以直接派出审查组，也可以书面形式委托所属单位所在地省级许可证办公室组织核查。集团公司所在地省级许可证办公室负责按规定程序汇总上报有关材料”。显然，项目部要获得生产资格的许可，不论是国家审查部还是福建省质监局或者四川省质监局之一必须要到项目部进行实地审查。因此，其行为属于有证下新增场所的违规行为，应按《条例》第四十六条进行处理比较妥当。

    【一点思考】

   值得推崇的是，在做出行政处罚决定之前，该局首先是查明了已生产好的闸门质量状况等事实。闸门的质量状况，直接关系到自由裁量权的行使。因为，违法生产的闸门合格与不合格，其社会危害程度是不一样的。

   本案不论是有证情况下的违规行为还是按无证生产认定，项目部都是要受到处罚的！这就提出了一个诸如中国水利水电等行业取得生产许可证后跨省（或远距离）作业的现实思考。集团公司取证的目的就是要获得生产资格的行政许可，由于闸门产品体积大且质量重达几百吨，不可能在原取证点生产好后再拉运到异地，也不可能在异地进行简单加工组装就能完成，因此只能在异地生产。如果修建一个水电站就要进行一处水工金属制品生产许可证条件场所审查的话，这项工作是否能真正落到实处？《水工金属结构产品生产许可证实施细则》第6.1.5条规定“在生产许可证有效期内，企业生产条件、检验手段、生产技术或工艺发生较大变化的（包括生产地址迁移、生产线重大技术改造等），企业应当在生产取证产品前及时向所在地的省级质量技术监督局提出来实地核查和产品检验申请，审查部应当按照本实施细则规定的程序重新组织实地核查和产品检验；经实地核查合格和产品检验合格，企业方能正式生产取证产品。”按照《水工金属结构产品企业生产条件审查办法》，新增的场所包括设备投入、环境条件、加工场所等诸多要素能否真正达到审查细则标准要求并予以通过？比如中国水利水电第五工程局原取证地点是四川省广元市，当在Y市新增的场所申请审查时，由于条件不能与集团公司一样的投入而未能通过，在整改期限到达后按规定仍然被Y市质监部门实施了处罚。

   通过查办此类案件后，笔者有这样的体会：就是当我们按照《实施细则》对这类企业产品进行监管时，感觉到一方面企业是以最大利润为追求目标，在时间和资金方面其投入与产出不成比例时，已开始质疑目前生产许可管理上存在的现实问题；另一方面行政执法的权威性得到了剥弱，因为在实际监管中没收违法生产的闸门产品既不现实也不可能将巨额罚款处罚到位。所以对于这类特殊产品获证企业跨省作业到底该怎样定性处理和监管，请各位同仁提出高见。（作者单位：四川省巴中质量技术监督局）