如何完善质监行政执法与刑事执法的衔接

   本文通过对质监行政执法与刑事执法衔接机制存在问题的原因进行分析，从构建衔接机制、完善法规制度、提高操作的实用性等方面做了一些探讨。

   实现质量技监行政执法与刑事司法高效及时的衔接机制，不仅有利于对质监行政执法过程中发现的违法犯罪行为进行及时、有效打击，而且也有利于加强质监行政执法队伍建设，促进质监行政执法中的依法行政，保障社会主义法治国家建设进程。

   自从国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》颁布以来，通过各级质监执法部门和刑事司法部门的共同努力，在整顿和规范市场经济秩序过程中，初步建立了质监行政执法与刑事执法的工作联系，推动了质监行政执法部门向刑事司法部门移送涉嫌犯罪案件的工作，增强了共同打击质监犯罪的力度。但由于在我国行政执法与刑事执法属于不同的法律体系，再加上目前行政执法与刑事执法沟通渠道不畅，衔接机制不健全，法规制度不完善，在一定程度上影响了对质量技术监督犯罪行为的打击力度和效果。本人结合长期在质监行政执法实践中的体会，通过对衔接机制存在问题的原因进行分析，从构建衔接机制、完善法规制度、提高操作的实用性等方面做一些粗浅探讨。

    存在的问题

    （一）认识不统一，执法难以形成合力

   在我国，行政执法和刑事执法本属于不同的执法体系，随着法治建设的不断深化，市场经济建设的不断加强，客观上形成了行政执法和刑事执法所针对的对象和范围的交叉现象，这类犯罪既要承担行政责任又要承担刑事责任。但由于目前我国行政执法与刑事执法的衔接工作机制还不健全，再加上两部门缺乏很好的沟通、了解，行政执法部门与刑事执法部门在罪与非罪、犯罪证据的鉴定、犯罪事实的认定等方面都存在认识上的分歧，致使一说到行政执法与刑事司法衔接中存在问题时，刑事执法部门往往过大地强调了行政执法部门“以罚代刑”问题的严重性，而行政执法部门也过大地夸大了刑事执法部门“以刑抵罚”的严重程度。认识不统一，不单给案件移送工作人为地设置了障碍，而且严重削弱了对违法犯罪的打击力度，客观上造成了质量技监行政案件查处中实际发生案件多、查处少，行政处理多、追求刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少，判缓刑多、判实刑少的“四多四少”现象增长。

    （二）法规制度存在缺陷，增加了衔接难度

   一是现有的衔接规范基本上是行政性质，缺乏司法强制性。目前在衔接工作中依据的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》是国务院制定的行政命令，而刑事执法涉及运用强制措施和刑罚限制、剥夺公民人身权利，对此的立法、司法解释权依照宪法和法律分属全国人大常委会以及“两高”。要建立法制化的行政执法和刑事执法衔接机制，仅以行政规章而没有司法保障，显然是不够的。

   二是现有的衔接规范，原则规定多、务实规定少，在实践中难以突破局限性。当前在实践中最突出的问题是在质监行政执法过程中依据《质量技术监督行政案件办理程序的规定》的要求形成的案卷材料，特别是调查笔录、鉴定报告、涉案金额认定等证据材料，由于质监行政执法与刑事司法取证要求的差异而不被刑事司法部门采用，或被要求按刑事司法程序重新取证。但实际上许多案件的查处条件、时机在案件进入司法程序过程中往往时过境迁，已无法重新收集证据。

   三是现有的行政法规与刑事法规存在的差异，导致实际操作的困难。比如对质量技术监督行政执法中遇到最普遍的“在产品中掺杂掺假”的解释，最高人民法院、最高人民检察院在2001年4月5日《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中解释为：“刑法第一百四十条规定‘在产品中掺杂掺假’是指在产品中掺入杂质或者异物，致使产品不符合国家法律、法规或者产品明示质量标准规定的质量要求，降低、失去应有使用性能的行为。”在国家质检总局关于《实施〈产品质量法〉若干问题的意见》中，则解释为：“在产品中掺杂掺假的行为。指生产者、销售者在产品中掺入杂质或者造假，进行质量欺诈的违法行为，其结果是致使产品中有关物质成分或者含量不符合国家有关法律法规、标准或者合同的要求。”“两高”的解释中强调的是只有使产品“降低、失去应有的使用性能的行为”才构成“掺杂、掺假”，在国家质检总局的《意见》中强调的是“其结果是致使产品中有关物质成分或者含量不符合国家有关法律法规、标准或者合同的要求”，而这些产品有可能并不是完全降低、失去应有使用性能。所以在案件实际移送中按国家质检总局的要求办理移送手续就有可能不被刑事司法部门受理。

    （三）监督机制缺失，衔接的有效性难以保障

   国务院《规定》以及最高检察院、公安部、监察部《意见》虽然对行政执法与刑事司法的衔接提出明确的要求，各级质监部门也积极与相应的刑事司法部门、检察监督部门共同制定了相应的意见、办法或规定。但这些意见、办法或规定基本上都是原则性的，缺少具体的信息互通平台、申诉渠道、案件发现机制、规范的监督程序和监督保障措施等，所以案件移送衔接中很难得到及时处理，按《规定》要求，“公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关。”但在案件实际移送中几乎没有不超过规定时间的。而且由于具体监督机制的缺失，检察部门无法及时有效地给予监督，严重地影响了对质监违法犯罪行为的打击力度。

    对策和建议

   当前，我国质监行政执法与刑事执法相衔接的基本理念已经形成，现在的关键是要尽快完善法规制度，提高衔接机制的可操作性，建立完备的监督信息网络，确保质监行政执法与刑事司法相衔接工作顺利开展。

    （一）树立全局观念，形成执法合力

   质监行政执法机关，公安机关、人民检察院、法院要从有利于打击犯罪的大局出发，统一思想认识，加强工作联系，加强协调配合，形成执法的合力。

   一是质监行政执法部门作为行政执法与刑事司法相衔接工作机制的源头，尤其要提高认识，抛开部门利益，着眼于长远的社会整体利益，主动加强与司法机关的协调配合，严格执行国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对于涉嫌构成犯罪的质量技监案件及时做好移送工作，并充分发挥质监部门技术检验机构的优势，积极认真地配合司法机关做好犯罪证据的收集、技术鉴定等工作。

   二是公安机关应积极协助质监行政执法部门做好案件侦办、证据固定、犯罪嫌疑人员及涉案现场控制等工作，确保质监行政执法部门办案的顺利进行和证据的采集合法、及时、有效。同时，公安机关还应按《规定》要求及时向质监行政执法部门通报移送案件的受理、立案、消案等情况。

   三是检察院应定期向质监执法机关通报有关质监犯罪案件的立案、监督、批捕、起诉等情况，适时介入质监执法部门行政案件办理，及时掌握、协调和督查案件移送过程中有关问题，并提出改进意见。

    （二）构建合理的衔接机制，增强执法效力

   综合近年来在质量技术监督系统行政执法与刑事司法衔接过程中的工作体会，笔者认为合理的衔接机制架构应包括以下几个方面：

   一是联席会议机制。质监执法机关、公安机关、检察机关针对质监行政执法和刑事执法衔接中面临的阶段性工作和新问题，定期召开联席会议。通过联席会议通报案件办理情况；适时组织联合调研活动；共同探讨解决执法中存在的重大的或倾向性的问题；及时制定和完善有关衔接制度。

   二是信息共享机制。质监行政执法机关、公安机关、检察机关根据各自职能分工建立情况信息通报制度，并在做好保密工作的前提下，逐步实现质监行政执法信息管理系统与公安、检察院信息管理系统的信息联网共享。该机制应包含数据平台共享、案件备案共享、技术资源共享等。

   三是案件移送机制。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》对案件移送的条件、内容、方法、程序、要求、责任等都作了明确的规定，但却是比较原则的规定。在具体的案件移送过程中，由于质监行政执法机关案件办理中所依据的法律法规、行政规章与其它行政执法机关的不一致，再加上各地质监行政执法部门、公安机关、检察机关工作规范的差异，所以有必要在《规定》的总体架构下根据具体情况出台切合实际需要的《案件移送实施细则》，提高可操作性。

   四是协同工作机制。质监行政执法部门与刑事司法部门要根据实际案情的需要，按各自职能分工，打破工作界线，建立起一套符合现行法律法规要求，安全性高、实用性强的联合工作制度。

   五是相互监督机制。在衔接机制中，要确保和落实各部门的监督权，特别是检察机关的监督权应得到强化。质监行政执法机关对于公安机关不接受所移送的案件，或者对公安机关不予立案的决定有异议，应建议检察机关及时进行立案监督，检察机关应受理审查或作必要的调查；检察机关认为公安机关不立案理由成立，或者经监督后公安机关已经立案的，应当及时通知质监行政执法部门，使检察工作公开透明，形成良性互动。

    （三）完善法规制度，强化移送机制的法律地位

   一是要明确质监行政执法部门在行政执法中依法获取的涉嫌犯罪证据在刑事司法阶段的法律地位。质监行政案件转入刑事司法程序后，涉及到限制或剥夺违法行为人的人身自由，刑事司法机关对行政执法机关在行政执法中对违法行为人的违法事实所取得的证据的取舍和认定，在案件的定性和量刑中十分关键。实际上质监犯罪的案件很大程度上存在其它刑事犯罪案件所没有的专业性和特殊性，非专业的执法人员取得的证据是不具有公定力的。所以有必要由全国人大制定行政执法转入刑事司法的相关法律规则或是由“两高”作出相关司法解释，明确质监行政部门在行政执法中的检验报告、鉴定报告、现场笔录、调查笔录等证据材料在刑事诉讼中的法律地位和权威属性，使质监行政执法中的证据材料经刑事司法机关作程序审查后可以直接转为刑事司法证据，提高移送效率。

   二是要完善和细化衔接制度。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》初步确立了行政执法与刑事执法相衔接运作机制的基本框架。最高人民检察院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也明确了行政机关、公安机关、检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任，为建立移送工作机制、推动行政执法与刑事司法的衔接提供了一定的依据。原则上确立了检察机关在行政执法与刑事执法衔接中的协调地位和监督地位。不过，这规定缺少权威科学的管理体制，缺乏规范的、统一的监督程序和保障措施，加上各行政机关和各地公安、司法机关理解认识上的差异，致使在行政执法和刑事司法实践中没能起到应有的作用，有待进一步完善和细化。

   三是要完善防止“以刑代罚”的法律制度。对目前行政执法机关存在的“以罚代刑”现象，不仅已有法律明文禁止，同时行政和司法机关也制定了相关的制度加以规范。但涉嫌犯罪行政案件移送追求刑事责任后，是否放弃行政责任追究或是否可以追究行政责任后移送刑事司法处理，却没有明确的司法解释，且行政执法部门与刑事执法部门认识分歧较大。按照《行政处罚法》第二十八条第二项规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金”的精神，行政机关是有权对涉嫌犯罪的案件实施行政处罚后再移交刑事司法机关的，但在办案实践中公安机关往往不予认同。因此，要制定和完善行政执法与刑事执法的配套法规制度，在明确禁止“以罚代刑”的同时，也要在法律上明确禁止“以刑代罚”，规定有关责任人不作为的法律责任，确保对犯罪行为人的打击力度。

    （作者单位：广东省质量技术监督局稽查局）