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不能以无证生产处理

2008-03-26 00:00:00 中国质量新闻网

   无论是新场所,还是经过实地核查的老场所,生产者都是该公司,该公司是已经取得食品生产许可证的,只要他们以自己的名义生产批准的产品并对外承担产品责任,就不能说是无证生产。

   《此类无证生产如何定性》案例,就某公司获得食品生产许可证后新建的面粉加工场所,未经重新审查生产面粉一事,提出了三种处理意见。笔者原则上同意第二种处理意见。即:该公司的行为属于生产条件发生变化,未依法办理重新审查手续,违反0了《工业产品生产许可证管理条例》(以下简称《条例》)第二十六条第二款的规定,应当依据《条例》第四十六条进行处理,因为《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》(以下称《细则》)第八十条的规定与前述规定一致,应该依据《细则》处理。

    关于本案的定性

   该案的基本事实是:该公司取得了食品生产许可证。在取证后,为满足市场竞争需要,新建了生产场所,添置了先进的生产设备。但是,他们在没有到质量技术监督部门办理手续的情况下,在新的场所利用新的设备生产了面粉。类似的违法行为在行政执法实践中比较常见,如何定性,向来争议颇大。该文提出的三种处理意见中,第一种和第三种都认为应当定性为无证生产,笔者不能苟同。

    这里,我们不妨在其他条件不变的情况下作几个假设。

   假设一:该公司在原有的生产线旁边扩建了一条面粉生产线。这种情况毫无疑问是属于生产条件发生了变化,未依法办理重新审查手续。

   假设二:该公司在原厂区内新建了一个面粉生产车间。这种情况一般人都不会认同无证生产的定性

   假设三:该公司兼并了隔壁一家面粉厂,并在所兼并的厂区新建了一条生产线,作为一个新的面粉加工车间。这种情况就可能出现异议。

   这三种假设与我们所要讨论的案例相似,或者说是近似,差别仅仅在于新的生产场所与原有生产场所距离不同,而违法事实没有质的区别。如果我们同意对假设一的定性,就应当同意对所要讨论的案例进行同样的定性。况且,根据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第三十三条规定:生产条件的变化包括生产地址变更、生产线重大技术改造等。在生产设施没有经过实地核查这一点上,新建一生产场所与生产地址变更之间并无不同。

    笔者认为,决定违法行为性质的,应当是新建生产场所的法律地位。

   比如本案,该公司新建的其实只是一个生产基地,其性质是内设机构。无论是新场所,还是经过实地核查的老场所,生产者都是该公司,该公司是已经取得食品生产许可证的,只要他们以自己的名义生产批准的产品并对外承担产品责任,就不能说是无证生产。

   只有当企业新建了生产场所,添置了生产设备,导致生产条件发生重大变化,存在着质量保证能力不符合法定要求的可能性时,《条例》才要求企业要办理重新审查手续,违者要承担相应的法律责任。《细则》更明确规定:要在20日内提出审查申请。如果该公司投资新建的不是一个生产场所而是一个子公司,那么子公司未经许可生产面粉,即属于无证生产。因为子公司系独立法人,具有独立地位,应当独立承担法律责任。

    关于本案的处理

   如何定性问题解决后,应当依据《条例》第四十六条规定,责令停止销售,没收违法生产、销售的产品,并限其在合理的期限内办理相关手续。如果逾期仍未办理,再进一步依法予以处理。

   需要强调的是,在做出行政处罚决定之前,还应当查明面粉的质量状况等事实,根据《行政处罚法》的规定实施行政处罚。面粉的质量状况,直接关系到自由裁量权的行使,甚至是罚与不罚的关键所在。因为,违法生产的面粉合格还是不合格,其社会危害程度是不一样的。如果面粉没有质量问题,又能在查处过程中及时改正违法行为,根据《行政处罚法》关于“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”之规定,应当依法不予处罚。这样处理,可以充分体现处罚和教育相结合的基本原则。

   至于第三种处理意见所说的如果原生产设备关闭,不再正常从事面粉生产,应当撤回食品生产许可证。笔者认为大可不必。根据《行政许可法》规定,依法取得的行政许可决定受法律保护。行政机关在法定依据或客观情况发生重大改变时,为保护公共利益需要,可以撤回生效的行政许可决定,但应当补偿被许可人由此产生的经济损失,即重要的信赖保护原则。企业获得食品生产许可证后,即使停产也并不有碍公共利益。一年之内,企业可以随时恢复生产;停产一年以上再生产的,依法应当重新申请现场核查。如果贸然撤回许可,则可能给企业生产经营带来种种不便。

    (作者单位:河南省质量技术监督局)《中国质量技术监督》

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