一起行政复议案件引发的思考

   本案的争议焦点是国家质检总局颁布的国质检法字[2003]144号令是否可以作为质监部门引用《无照经营查处取缔办法》第十五条进行行政处罚的依据。

    案 情

   2006年8月，某县质量技术监督部门对某无生产许可证生产二氧化碳气体的单位检查时发现，该单位生产的无证二氧化碳气体60瓶，瓶体未标注生产许可证号，经调查确认，该单位是租用某啤酒生产企业的厂房、车间、土地使用权进行生产，并未取得营业执照。该县质量技术监督局依据无证生产的相关规定对该二氧化碳生产单位依法做出处罚，同时，依据《无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》）第十五条的规定对出租厂房、车间、土地使用权的啤酒生产企业做出了“责令停止提供厂房、车间、土地使用权；处罚款10万元。”的处罚决定，该啤酒生产企业不服该县质量技术监督局的行政处罚决定向市质量技术监督局提起行政复议。

    依 据

    无照经营行为范围的介定

   《无照经营查处取缔办法》第四条第一项规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：第（一）项应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；第（五）项超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”此条不难看出该办法所称的超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为统称为无照经营行为，该案件中该单位超出营业执照经营范围生产未取得工业产品生产许可证的二氧化碳气体的行为，应当认定为办法所指的无照经营行为。

    查处无照经营行为的主体

   该条第二款规定：“前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”结合前款（第一款）的内容理解，我们可以这样解释：“质检部门是可以依据法律、法规赋予的职责对应当取得而未依法取得许可证的无照经营行为进行查处的。”所以，质量技术监督部门可以成为查处无照经营行为的适用主体。但是，该条规定的主体涉及多个部门，所以，对于应当适用何种法律、法规进行处罚该办法并未做明确的规定。

    争议点

   本案的争议焦点是国家质检总局颁布的国质检法字[2003]144号令是否可以作为质监部门引用该《办法》第十五条进行行政处罚的依据。

   在行政复议材料中双方争议的焦点主要是围绕2003年5月21日国质检法字[2003]144号令关于“如何运用《无照经营查处取缔办法》查处工业产品生产许可证违法行为”的规定展开的。被申请人提出对该单位进行处罚的依据主要是援引国质检法字[2003]144号令：“目前，《工业产品生产许可证试行条例》正在修订中，由于该条例未对无证或者超越许可证范围经营的行为直接规定处罚，处罚事项可以按照《无照经营查处取缔办法》的有关规定执行。”由此，被申请人作出依据该《办法》第十五条关于为无生产许可证经营单位提供便利条件的规定对该啤酒生产企业处罚的决定。而申请人则认为该解释属于部门内部扩大解释，该解释应当认定为有普遍约束力的决定，不能作为行政处罚的依据，应当撤消被申请人的行政处罚决定。

   某市质量技监局最终认定该案件适用法律法规错误，决定撤消县质量技监局的行政处罚决定。

   某市质量技监局最终做出了撤消县质量技监局的处罚决定，理由是：2003年5月21日国质检法字[2003]144号令规定是对《工业产品生产许可证试行条例》关于无证或者超越许可证范围经营行为的解释，并非对《工业产品生产许可证管理条例》的解释，由于2005年9月1日《工业产品生产许可证管理条例》颁布实施，并不能推定《工业产品生产许可证管理条例》没有关于无证或者超越许可证范围经营行为的规定。同时，该解释属于部门内部扩大解释，该解释应当认定为有普遍约束力的决定，不能作为行政处罚的依据，所以，县质量技监局的处罚决定适用法律法规错误，决定撤消了该县质量技术监督局的行政处罚决定。

     评 析

    由此行政复议案件引发了笔者的以下思考：

   1．单就本案件来说，《工业产品生产许可证管理条例》颁布实施后，《工业产品生产许可证试行条例》同时废止。由此可见，作为依据的规章废止后，依据该规章制定的有普遍约束力的决定自然不能起到有效解释规章的作用。

   2．《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方人民政府及其工作部门的规定。”由此也从一个侧面反应出以具有普遍约束力的决定、命令作为行政处罚依据的不可靠性，所以，行政机关是不宜以具有普遍约束力的决定作为行政处罚依据的。

   3．该案例对于一线的行政执法人员来说，提出了更高的要求。执法人员不但要熟练掌握法律法规，而且更需要对法律法规仔细揣摩，深入探究，加强法学理论学习，提高法律素养，增强职业素质，注重法学理论和法律实践的结合。只有这样才能适应新时期执法工作的需要，才能灵活应对各种复杂案件。（作者单位：山东省德州市质量技术监督局）