探讨行政复议的几个问题

    行政复议实践愈丰富，对行政复议理论研究的要求就会越高。

   行政复议实践愈丰富，对行政复议理论研究的要求就会越高。在行政复议工作实践中，会遇到很多实际操作中的具体问题，比如如何把握行政复议范围，如何把握行政复议与信访、行政复议与行政诉讼的关系等等。为此结合质监行政复议实际，就进一步完善复议制度、提高复议水平的有关问题作如下探讨。

    受案范围

   在我国加入WTO以后，根据承诺要扩大行政诉讼的范围，与此相对应，行政复议的受案范围也应随之扩大。一些法律法规实际上已经拓展了复议的受案范围，例如《行政许可法》规定行政机关作出不予许可决定的，应当说明理由，并告知申请人享有申请复议的权利。因此，所有申请行政许可不予受理或者作出不予许可决定均应纳入复议的受案范围。另外，《质监行政复议实施办法》第八条第（八）项规定：认为质监部门的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。那么，当事人对特种设备事故责任认定不服是否可以申请复议？发生特种设备安全事故，一经质监部门进行责任认定，当事人事后很难通过收集证据来推翻认定结论。尽管从理论上，当事人可以通过不同的途径，对责任认定行为侵害其权益进行救济，但事实上质监部门事故责任认定，对当事人起着决定性影响。《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》明确对事故责任单位除依法追究民事责任或者刑事责任外，还要进行行政处罚。由此看来事故责任认定是一种行政确认行为，无论是在主体上，还是在对相对人的权利义务的影响上，都符合申请复议的条件，因此事故责任认定行为不应排除在复议受案范围之外。

    举证问题

   《行政复议法》、《行政诉讼法》确立的基本举证规则是：行政机关对其所作的具体行政行为的合法性承担说服责任，相对人对被申请（诉）具体行政行为的违法性承担推进责任。行政复议法对证据的规定过于宽泛，复议实践中在证据的收集与提供上经常面临一些问题，如复议机构调查取得或者第三人提供的证据能否证明具体行政行为的合法性、被申请人在复议过程中是否一律不得收集证据、申请人在哪些情况下需承担举证责任等问题。《行政复议法》明确复议机构有“向有关组织和人员调查取证”的职责，这主要是行政复议一般采取书面审查的方式，为弄清案件事实，复议机关可以调查情况，听取当事人意见。被申请人提供的证据不能证明具体行政行为所认定的事实，复议机关在复议过程中收集和补充的证据可以证明该具体行政行为合法，如果据此维持具体行政行为，显然违背了“先取证后裁决”的原则。《行政复议法》第二十八条第（三）项规定暗含着，复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为维持具体行政行为的根据。同样被申请人在法定举证期限内未提供证据，调查中第三人提供了有关证据，只能推定为作出具体行政行为时未取得该证据。《行政复议法》规定“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”实践中应考虑一些特殊情况，如果申请人在复议过程中提出了被申请人在实施具体行政行为时没有提出过的反驳理由和证据，经复议机关批准被申请人可以针对反驳理由和新的证据来收集证据，该证据可以间接作为认定具体行政行为合法的证据使用，但不得直接作为认定该具体行政行为合法的证据使用。复议中虽然被申请人负主要举证责任，但在一些情况下申请人也要承担举证责任。主要包括：对复议申请的初步证明责任，一是被申请具体行政行为切实存在，二是被申请具体行政行为与申请人有法律上的利害关系；在申请复议不作为案件中，提供证据证明其在行政程序中已提出过申请的事实；在一并提出行政赔偿请求时，应提供具体行政行为对其造成损害事实的证据。

    审查标准

   行政复议的落脚点是复议机关按照清楚而具有说服力的证明标准，就具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查，作出判断。《行政复议法》第二十八条第（一）项规定，决定维持的要件之一是具体行政行为事实清楚、证据确凿；第（三）项规定，主要事实不清、证据不足的，作出撤销、变更或确认违法的决定。这里所说的主要证据不足，是指被申请人向复议机关提供的证据达不到具体行政行为所认定的事实所需要的证明标准。反过来说，如果被申请的具体行政行为“不属于主要证据不足”，复议机关就应予以认可。显然“不属于主要证据不足”与“证据确凿”是有区别的，但在实践中如何把握，这就涉及审查标准的问题。笔者认为，应当按照具体行政行为对相对人权益影响进行区分，按照行政处罚不同程序和行政许可等相关要求确定审查标准。对于一般程序案件来说，“不属于主要证据不足”可理解为主要证据基本充足。对被申请行为来说，被申请人只要提供了主要证据，该案件事实就推定存在；若申请人不能提出反证或者提出的证据不足以否定上述待证事实的可能性时，复议机关就可以认定该具体行政行为。对于进行听证的具体行政行为来说，“不属于主要证据不足”应当确定为主要证据充足。对一个待审事实来说，被申请人提供了主要证据，申请人如果提出相反证据，复议机关就应当对反证支持的新的待审事实进行调查，通过全面综合判断，若新的待审事实存在的可能性较大，复议机关不能认定具体行政行为成立；反之新的事实存在的可能性较小，复议机关就可以认定。对于适用简易程序的案件来说，“不属于主要证据不足”应当界定为已有主要证据。只要被申请人掌握了主要证据，且主要证据是真实的、正确的，就可以认定该具体行政行为。

    与行政诉讼的衔接

   行政复议和行政诉讼是当事人寻求权利救济的两种途径。在实际操作中应明确行政复议程序与行政诉讼适格被告之间关系。复议机关在法定期限内不作出复议决定，相对人以谁被告提起行政诉讼？这种情况应当考虑其诉讼请求，相对人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应以作出具体行政行为的行政机关为被告；相对人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应以复议机关为被告；相对人对上述两种情况都不服提起诉讼的，如果复议不是必经程序的，应以原行政机关为被告，因为对相对人权利义务产生实质性影响的是原具体行政行为。如果复议是必经程序，应以复议机关为被告，因为人民法院受理行政案件应当遵循法定的行政机关先行处理的规则。关于复议机关作出不予受理决定的情形，应当与复议机关不作为使用相同的规则。《行政诉讼法》规定：经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。这就需要明确“改变原具体行政行为”的内容，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条作出相关规定。笔者认为应从以下三个方面进行理解和适用：

   1.复议机关改变了原具体行政行为据以认定相对人行为事实的证据，即构成改变原具体行政行为。例如，某质监部门在查处某厂生产冒用生产许可证案件中，根据现场检查笔录和当事人调查笔录作出处罚决定，在申请复议后上级质监部门根据被冒用厂家提供的许可证资料，维持了原决定。尽管复议机关认定的事实与下级质监部门认定的事实相同，但由于其认定的证据改变了，应属于改变原具体行政行为，这样突出了具体行政行为所认定的证据的重要性。

   2.将复议决定改变法律、法规和规章以外的规范依据，也应界定为改变原具体行政行为。行政机关作出具体行政行为往往不仅仅依据法律、法规和规章，还可能依据其他规范性文件。根据《行政复议法》的规定，复议机关认定原具体行政行为适用依据错误，即构成撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的条件。由此可见，只要复议机关改变了原具体行政行为所适用的规范性文件，便必然作出撤销、变更或者确认其违法的复议决定，也就必然改变具体行政行为。

   3.要考虑“对定性产生影响”的条件。若复议机关改变了适用的法律依据，但维持了原具体行政行为对相对人行为的定性，相对人不服，只能对作出原具体行政行为的行政机关起诉。

    （作者单位：湖北省鄂州市质量技术监督局）《中国质量技术监督》