程序合法是正确施罚的基本保证

   《案审会参审人员不足行政处罚是否有效》一文，列举了当事人以某县局在查处无证生产小麦粉案件中案审会参审人员不足，违反法定程序为由，提出行政复议申请一案。对此，在执法人员中出现了两种截然不同的意见。笔者认为，本案的关键在于必须正确理解行政处罚的法定程序。
　　《行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销或者部分撤销；《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销、变更或者确认违法。上述法律规范虽然对违反法定程序的具体行政行为所规定的法律后果不尽相同，但其体现的基本法律精神是具体行政行为的程序合法，是行政处罚决定的前提和基本保证。
　　行政处罚程序必须符合法律规定，不仅是对执法工作人员的最基本要求，也是行政执法目的得以实现的最基本保证。何为“法定程序”？现行法律规范并未就其定义做出明确的规定。从法定程序的依据角度看，这里的“法”仅指立法机关制定的法律、法规和规章，而法理、政策、规范性文件等不应成为法定程序的依据。从分类的角度看，行政程序分为内部程序和外部程序，外部程序又分为法定程序和任意程序。法定程序单指由法律、法规和规章明文规定的行政程序，而任意程序是指由法律、法规和规章以外的规范性文件规定的，或者由行政主体及其工作人员自行规定的行为程序。如《行政处罚法》规定的现场检查、调查、告知、听证等程序属于法定程序，而国家质检总局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》规定的延长查封、扣押等报批程序则属于任意程序。行政执法机关违反任意程序做出的具体行政行为，不会导致不利的法律后果。
　　需要注意的问题是，行政处罚法定程序并不区分“外部程序”和“内部程序”。在执法实践中，有的部门将直接涉及当事人权利的法定程序视为“外部程序”，而将不直接涉及当事人权利的程序视为“内部程序”。如立案审批程序、强制措施审批程序等，进而将“内部程序”排除在复议审查范围之外。笔者认为，所谓“内部程序”，是指行政机关实施内部行政行为的程序，如行政机关制定内部工作规则，进行内部人事安排，对内部工作人员进行奖惩、任免等所遵循的程序，而行政机关对当事人实施具体行政行为的程序，如行政处罚程序，则属于外部程序。将实施外部行政行为所遵循的程序再区分“内部程序”和“外部程序”，既缺乏法律根据，也缺乏理论根据。
　　据此，案审会程序作为《技术监督行政案件审理工作规则》（以下简称《规则》）这一部门规章所规定的行政处罚程序，当然属于法定程序的范畴，其人员组成、参审人数以及工作程序等必须遵循《规则》的规定。需要注意的是，《规则》所规定的案审会程序并不等同于《行政处罚法》第三十八条第二款规定的行政机关负责人集体讨论决定程序。二者在职责、人员组成等方面均存在区别。如根据《规则》第三条和第十三条之规定，案审会的职责是对本部门立案查处的案件只“议”不“决”，最终的决定权在行政机关负责人；行政机关负责人集体讨论决定程序不但“议”而且“决”，二者之间存在的这种区别，决定了在执法实践中不能互相替代。
　　在本案中，某县局在给予当事人48270元罚款的情况下，未按照《规则》第八条第二款规定的由三分之二以上委员参加集体审议，而是由3名审理人员进行审议，其参审人数违反《规则》的规定，属于违反法定程序的行为。按照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，应当予以撤销或者变更。
　　根据《行政复议法》第二十三条第一款的规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。据此，被申请人提供的证据和依据应当限定于证明具体行政行为的实体和程序的合法性与合理性。就本案而言，被申请人提供的《质量技术监督行政案件审理记录》明确载明，只有3名案审会成员参与了该案的审理，显然违反《规则》第八条的规定，据此做出的处罚决定属于违反法定程序的行为。由于《质量技术监督行政案件审理记录》是唯一能够证明质监部门依法履行了案审会程序的证据，因此被申请人无论是未提供该证据，还是提供的证据不能证明质监部门已经依法履行了该程序，其法定后果必然是行政处罚决定违反法定程序而被撤销、变更或者确认违法。
　　综上，笔者倾向于第一种意见。这里需要强调的是，之所以是倾向而不是支持的原因在于：一是其虽然决定撤销某县局的处罚决定，但其混淆了案审会程序和行政机关负责人集体讨论决定程序。某县局在做出处罚决定之前，既未严格依法履行案审会程序，同时也未履行行政机关负责人集体讨论决定程序；二是就本案而言，某县局做出的48270元罚款决定是否属于《规则》第八条规定的较重行政处罚或者属于听证范围的案件，国家尚无统一规定。这一方面需要国家法制建设的不断完善，另一方面各地可以通过地方立法的形式对该问题加以明确。如《山东省行政处罚听证程序实施办法》第二条规定，行政执法机关做出的对公民处以500元以上罚款，对法人或者其他组织处以20000元以上的罚款决定，属于听证范围。当然，在本案中，即便被申请人根据其所在省的地方性法规或者政府规章，证明其对面粉加工厂实施的处罚不属于《规则》第八条规定的由三分之二以上委员集体审议案件的范畴，复议机关也不应当维持其具体行政行为，原因就在于该县局未履行行政机关负责人集体讨论决定程序。■
　　（作者单位：山东省质量技术监督局 山东省德州市质量技术监督局）