如何提高认证监管的有效性

   认证监管的目标是促进认证合法、稳健运行，维护认证的科学性、公正性、权威性和有效性。这一目标决定了认证监管部门的职责定位应当是依法监管、维护形象、促进发展。认证监管部门要正确履行职责，实现监管目标，必须在先进的监管理念指导下，按照依法监管、科学监管、适度监管的原则，对认证活动实施监管。

依法监管

　　依法监管是指认证监管部门依照法律、法规对认证活动实施监管的行为和过程，其目的是为了监督认证活动各方依法、依规活动，实现稳健发展。

　　首先，要构建完备的法律体系。法律法规是监管者的武器，是依法监管的基础和依据，也是实施依法监管的必要条件。目前，我国以若干部法律中有关认证认可活动的规定为核心，以《中华人民共和国认证认可条例》为基础、以行政监管规章为辅助的法律法规框架已初步构建。

　　认证认可法规，泛指规范与调整人们在认证认可活动中产生的社会关系和权利义务关系的各种法律形式。我国认证认可法规体系的基本框架，主要分以下三个层级：一是认证认可法律、行政法规；二是认证认可部门规章；三是认证认可行政规范性文件。

　　以上认证认可法规体系的基本框架的初步构建，为认证监管工作的有效开展奠定了良好的法律基础，但与认证发展的要求相比，与和国际接轨的要求相比，与认证监管工作的实际要求相比还有不小的差距。因此，必须加快立法步伐，以法律、法规、规章为经，以准入、运营、退出为纬，逐步构建涵盖市场准入、认证业务活动、非现场监管、现场检查、行政处罚、市场退出在内的体系完善、结构合理、层次清晰的审慎监管法律体系。

　　其次，要树立良好的法制意识。要实现依法监管，必须保证所有的监管工作都在法律的框架内实施，认证监管人员所有的监管活动都要依法进行。依法监管要求认证监管者必须知法懂法，学会运用法律法规指导监管工作，用法律法规约束监管行为；依法监管要求监管者必须做到行为规范、自觉守法、正人正己、公正廉洁，依法实施许可、依法开展检查、依法行使处罚、保证监管行为、监管过程、监管结果的合法性和规范性，不能以权代法、以情代法、越权执法，更不能执法犯法、徇私枉法。

　　其三，要建立严格的执法程序。程序决定结果，严格、规范的执法程序是依法监管的重要保证。

科学监管

　　科学监管是指认证监管部门运用科学的监管理念、监管制度、监管方式、监管手段对认证活动实施监管，用最小的监管成本获取最佳的监管效果，以实现监管目标的途径和方法。

　　要树立科学的监管理念。科学、先进的监管理念是一种监管文化，是监管实践活动的指南。国家认监委在认真总结过去认证监管经验教训的基础上，借鉴国际先进做法，结合中国认证的实际，提出的国家认监委2006年工作思路，即围绕“规范工作，提高认证有效性”这一重点，做好“完善一个体系，突出一条主线，强化一种机制，打牢一个基础，建设一支队伍”。这一理念的创新，体现了认证监管的发展方向，体现了我国认证的客观实际，体现了监管工作的特点和规律，使认证监管工作有了明确的工作方向和重点，是指导监管工作有效开展的科学理念，是监管实践的行为准则，必须加以贯彻和落实。

　　要建立科学的监管制度。在新的监管形势下，依靠传统的监管模式已不能适应监管工作的需要，这就要求认证监管部门必须根据不断发展变化的情况，在监管制度上有所创新，有所突破。要根据监管理念的要求和监管工作的需要，摒弃不合时宜的监管制度，逐步建立评级、预警、分类监管、内控评价等制度，为监管工作提供保证。

　　要实行科学的监管方式。认证制度建立和实施环节有效性可从认证源头上保证认证的有效性，但对认证活动和认证结果进行监督同样是保证认证有效性的重要手段。这种监督，一方面可发现认证服务机构实施环节中存在的问题，有助于其及时采取纠正措施，另一方面可加强对认证服务机构的约束、督促和提醒，使其更加自觉地保证认证实施活动的规范性，从而保证认证结果的有效性。这种监督应当与认证服务机构行业自律、认可监管、同行评议、政府行政监管、市场监督等几个方面结合，建立起完善的监督体系，确保认证服务机构的工作质量。

   要运用科学的监管方法。面对纷繁复杂、千头万绪的监管工作，认证监管部门必须改变过去平均使用监管资源，“眉毛”、“胡子”一把抓的工作方法，努力探索认证监管工作的规律。加强对认证服务机构和认证有效性的监督，采用地方认证监管部门经常性监督检查和国家认监委专项监督检查相结合的方法进行。地方认证监管部门经常性监督检查可在每年固定时间进行，由地方认证监管部门上报抽查方案，批准后地方按照统一认证监管部门方案组织实施，并向国家认监委报告抽查结果。对于抽查中发现的违规问题，按照执法权限作出处罚。国家认监委根据国家总体要求和社会发展中出现的新情况制定国家专项监督抽查计划，并组织地方认证监管部门、认可机构或认证机构以同行评议的方式实施。作为对认证机构进行经常性监督的方式之一，认证有效性稽查工作由地方认证监管部门负责；认证有效性监督抽查工作可以单独进行或与质检系统其他对企业的监督抽查相结合，对于可以量化的指标做到量化排序，半年或一年公布排序结果。

　　要建立科学的监管组织机构。提高认证有效性，首先要完善认证认可监督管理体系，形成法律规范、行政监管、认可约束、行业自律、社会监督的工作机制。

　 加强对认证有效性的监管工作要在国家质检总局、认监委的统一领导、统一部署、统一组织和统一安排下，各级认证监管部门要积极履行监管职能，充分发挥地方认证监管部门的作用，以切实保证认证的有效性，维护认证各方和消费者权益为目标，明确监管环节，创新监管模式，提高监管效率，努力形成分工明确、尺度统一、行为规范、保障有力的长效监管工作机制。

　　目前，我国认证机构和获证组织的规模、水平、管理能力及认证的目的不同，而需监管的范围之广，监管的数量之多，监管任务之繁重，这就要建立国家、省、市、县上下协调、行动一致、高效运转的认证监管体系；要下移认证监管重心，省、自治区、直辖市质量技监部门已成立专门的认证监管机构，地（市）质量技监部门也应成立专门的认证监管机构，简化监管层次和环节。科学配置和利用现有的监管资源，实现机构资源、人力资源的流程化、专业化配置，最大限度地发挥市、县两极质量技监部门已经建立的区域监管网络的资源效率。认证监管的政策性和技术性都很强，在政策上要紧紧围绕服务于国家经济和社会发展这个中心任务，充分发挥认证在经济发展中提高质量和效益的功效，按照国家经济和社会发展工作重点的需要，确定认证监管工作的着力点；从事认证监管工作的人员既要了解国家有关经济和社会发展的规划、方针、政策，又要熟知开展认证活动的相关业务知识及其相关的法律法规。这就要加强对各检验检疫局和各地质量技术监督局的认证监管人员的认证业务知识培训和执法指导。

适度监管

　　适度监管是指认证监管部门在监管过程中正确处理监管与发展、监管与创新的关系，既对认证业实施有效监管，又促进认证业发展的监管策略。

　　认证监管是一门艺术，也是一门哲学。认证活动已逐步渗透到我国经济建设的各个方面，认证结果的广泛采信及其在贸易活动中的作用，凸现了认证认可工作在国家经济、商贸活动中的重要地位。但是从某种意义上讲，认证业经营也有风险，监管本身也是为了促进认证业的健康发展，提高认证业的国际竞争能力。因此，认证监管既是对认证业风险的适度约束，也是对认证业创新发展的适度保护。我们曾经经历了“一放就乱、一乱就管、一管就死、一死就放”的过程。因此，认证监管部门要做到既依法监管，防范风险，又鼓励创新，促进发展。

　　首先，要正确处理稳定与发展的关系。随着加入世界贸易组织过渡期的即将结束，我国认证对外开放的广度和深度将更加扩大，除了要加快解决认证机构自身存在的问题，还要站在世界舞台，面对来自国外认证机构的激烈竞争。因此，认证监管部门必须全盘谋划、科学施策，一方面通过加强监管，促进认证机构加快解决自身存在的不足和问题，维护认证秩序，维护认证机构“客观独立、公开公正、诚实信用”的形象，维护需求认证组织的信心，另一方面要通过推进改革，千方百计地引导认证服务机构提高管理水平，提高综合竞争能力，加快发展步伐。

　　其次，要正确处理加强监管与认证创新的关系。企业的生命力在于创新，认证服务机构要实现发展，提升国际竞争能力，就必须不断创新，而创新必然会伴随着风险，风险则会给认证服务机构带来收益回报。因此认证监管不但不能扼杀创新、阻碍发展，反而应当保护创新、鼓励创新、支持创新。认证监管部门必须尊重认证服务机构的认证主体地位，正确处理加强监管与推动创新的关系，科学设限，有所为有所不为，减少一切不必要的限制，积极推动认证服务机构体制创新、制度创新、管理创新、业务创新、服务创新，最大限度地保护认证服务机构创新的积极性。要正确处理行政监管与市场约束的关系，明确哪些该管，哪些不该管，该管的要管好，不该管的要放手，由市场调节解决。对于认证机构开办的新业务，只要按认证规则运行，有完善的内部控制制度，能够有效防范风险，就应该简化手续、减少限制。

　　依法监管、科学监管、适度监管都是认证监管工作必须遵循的原则，三者相互依存、有机统一、不可分割，其目的都是为了提高认证监管的有效性，促进认证业的合法稳健运行，促进认证事业的发展。只有综合地、艺术地、灵活地运用好这三项原则，依法依规、科学灵活、兼顾适度地开展认证监管工作，才能在更高的层次上把握监管全局，提高监管能力，提升监管水平。■

（作者单位：山东省济宁市质量技术监督局）