谈质量技术监督加强行政执法责任制工作

 明确责任 规范行为 严格程序
 ——谈质量技术监督加强行政执法责任制工作 

   最近，国务院办公厅出台了《关于推行行政执法责任制的意见》（以下简称《意见》）,推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政,以贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（国发200410号，以下简称《纲要》）有关规定。质量技术监督作为行政执法部门,必须认真学习这上述《纲要》和《意见》,提高执法的能力和效率。
    
   一、明确责任行政执法是指行政执法主体依据法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，为管理国家事务和经济、社会、文化事务作出的行政行为。
   行政执法责任制是指为规范行政执法活动，明确行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中的责任和义务，并对不履行或违法履行行政执法责任的行为进行责任追究的法律制度。
   要履行行政执法职责,实施执法责任制,首先要明确行政执法责任。质量技术监督部门是《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》和《特种设备安全监察条例》等法律法规的行政执法主体,行使行政执法的职责主要包括质量、标准化、计量和特种设备安全监察的行政执法,按照国务院三定方案,就履行职责范围和承担责任大小,可将责任分为完全责任、局部责任和配合责任。
   1、完全责任:标准化、计量、和特种设备安全监察,质量技术监督部门承担完全责任,即在标准化、计量和特种设备监管中,这三个领域出现的任何监管不到位的问题,质量技术监督部门都要依法承担全部责任。目前,不管是标准文本的合法性、标准实施的正确性和对标准实施的监督等等,每一个环节都存在大量的问题,例如一些地方企业使用的标准严重滞后,甚至是早已作废的标准仍被使用,一些出口产品不能按照出口国的要求进行生产，造成巨大经济损失更是屡见不鲜。此外国家强制性标准不能得到及时有效实施，如国家在1999年4月就开始在全国全面淘汰非B啤酒瓶，可六年后的今天非B瓶仍是满天飞。计量监管同样如此,一些落后计量器具迟迟不能淘汰,非法定计量单位还在不少领域（甚至是国家级媒体）公开使用而没受到查处,短斤少量目前也是同假冒伪劣一样群众反映最多的问题之一。这些均说明有关部门对这项工作的认识远远不到位,离法律法规的要求还有相当大的距离,就不能是很好的履行了法律赋予的职责。
   2、局部责任：质量监管质监部门承担的是局部责任,这是由于按国务院三定方案,产品质量监督,质量技术监督部门负责生产领域,工商行政管理部门负责流通领域。国家质检总局已做出战略调整,将抓源头作为质量技术监督部门首要工作。因此,质监部门在履行质量监管责任时,承担的是局部责任。但在这个局部责任中,又包含有完全责任,即在生产领域,质监部门承担了完全责任,生产企业质量监管不到位都要追究质监部门的责任。
   3、配合责任：质量技术监督部门除了承担行政执法的完全责任、局部责任外,还将承担配合责任,即法律法规规定质监部门应履行配合相关部门的行政执法或按规定,质监部门在某些领域承担部分责任。配合责任较多,例如种子等农产品、烟草、药品以及农机产品等,在履行这些职责时,质监部门面临两种情况：一是应相关部门的邀请一同开展某些专项整治活动,这时质监部门不是作为行政行为的主体,而上参与者；另一种情况是质监部门根据在履行自身职责的同时发现其他违法行为而采取的行政行为,在行政行为完成后移交具有管辖职责的部门。在这个过程中,质监部门对这些行为不采取行动是没有尽到配合责任,而独立对这些行为进行处理又是超越职权的行为,都要受到责任追究。
   上述对质量技术监督部门在履行职责时所承担责任的划分都是相对的,例如完全责任在某些专项活动中有可能是局部或配合责任,而在某些情况下,局部责任和配合责任也会成为完全责任。无论是哪种责任,都要认真分析,以确定自己的位置,从而正确履行好自身的职责。 
   
     二、规范行为就行政执法机关的行政行为方式而言,有三种行为方式,即：不作为、作为、乱作为,这三种行为方式会对行政机关履行责任产生直接后果。
   作为的行政行为系行政主体采取主动的、积极态度实施的行为，行政机关只要依照法律的有关规定，按法律要求履行职责，即为作为。行政作为受到时间，如公民或法人申请办理许可事项，行政机关必须在规定的期间内改选相应的职责，否则将承担一定的法律后果。行政行为还受到空间限制，如质量技术监督行政执法是属于属地管理,只能对本地区违反质量技术监督法律法规的行为进行处理。同时行政作为还应有行政结果，行政行为没有结果,也不能认为是作为。对质量技术监督部门而言,积极履行标准化、计量、质量和安全监察行政执法职责,都是行政作为。
   行政不作为是指行政主体负有法定义务，但在法定或合理期限内不予履行或不予答复的消极行为。行政不作为按照行政主体能否主动作出行政行为标准，行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为两类。一是履行法定职责需以相对人提出申请为前提，但行政机关仍未履行法定职责所构成的行政不作为；二是行政机关应主动履行法定职责而没有履行法定职责所构成的行政不作为。对质量技术监督而言,行政不作为可以包括失察（即对违法行为未能发现）、不履行（依法应履行而拒绝履行）、未履行（无能力履行和在规定的期间内未履行）几种情况。行政失察是一种失职行为,肯定会受到责任追究,如在管辖区域内对制售伪劣产品而未能发现,如果没有导致区域性的伪劣产品泛滥,或者出现严重质量事故,这种失职行为可能不会暴露,相反如果出现严重后果,就要追究责任。不履行是行政机关明知应履行而拒绝履行,这种行为不管是否导致法律后果,都要追究责任。未履行有两种情况,一种是有能力履行而没有履行或没有彻底履行,这是行政机关主观放弃,必然导致责任追究；一种情况是履行过程中无能力履行，这是客观导致,应向当事人讲清楚,并应在可能的情况下,提出解决问题的建议。
    乱作为是行政机关不按法律规定履行职责。乱作为也有两种情况：一种是不按法律规定的程序和要求,例如超出自由裁量权过高或过低处罚,以罚代法,罚过放行等,即属这种情况；另一种是超越职权,在法律规定之外行事。当前一个比较突出的问题是对违反质量技术监督法律法规涉嫌犯罪的,一些地方不能及时向公安机关移交,导致的后果是相关人未受到应有的惩罚,削减了法律的效力。乱作为是一种主观行为,不管行政机关出于何种目的,是否导致后果,乱作为都要追究相关人员的责任,有时会追究刑事责任,例如徇私舞弊、放纵犯罪、滥用职权等,一旦出现后果,都要追究刑事责任。
   质量技术监督部门在履行行政执法职责时,必须严格规范行为,不得因不作为而不履行职责,更不能乱作为而带来不良后果,要严格按法律的要求切实履行好职责。
   
   三、严格程序行政执法中另一个重要的环节是程序的合法性,程序不合法会直接导致错案,同样是要追究相关人员的责任。
   首先要了解和熟悉程序。在质量技术部门办理的行政案件中,因为程序导致行政诉讼中败诉的案例很多,在一些地方,因此造成的败诉案件几乎超过败诉案件总数的80%以上,一些看似十分简单的案件,往往因为程序问题而全盘皆输，作出的行政决定被法院撤销,还给一些地方带来巨额的经济赔偿,甚至因此使一个地方无法开展工作。导致这种局面出现的原因很多,但有一点是共同的：执法人员不了解不熟悉办案程序。对办案程序不了解不熟悉,反映出了执法人员素质不高的问题,同时也暴露出一些地方执法管理存在严重漏洞，应引起高度重视。
   其次要严格按程序办案。不按程序办案也是一个比较突出的问题。具体办案过程中,主要出现的程序上的问题,一是程序不到位,例如不注意听证程序,采取强制措施时因情况紧急不履行审批,或者忽视解除强制措施等；二是顺序颠倒,不能按执法正常程序进行,直接后果是使案件办理过程中出现证据收集困难等问题；三是不注意执法中的细节,对案件的办理造成不必要的麻烦。要真正做到按程序办案,严格考核是一个重要环节。解决程序不正确不完善问题,必须加强日常管理,完善各项规章制度,同时对办理案件质量严格量化考核。湖北襄樊市质量技术监督局在全系统实行了案件月评查制度,并对各项办案指标进行了量化,对提高办案质量,起到积极作用。此举不仅在全系统避免了错案,也大大减少了复议和诉讼案件,在当地行政执法部门中受到众多好评。
 
   质量技术监督部门就是要通过完善执法程序和各环节的管理,认真履行职责,保证法律法规的有效有力实施,同时,在履行自身职责的同时,树立良好的部门形象。