关于制定《药品生产监督管理办法（征求意见稿）》的说明

为贯彻落实新修订《药品管理法》和《疫苗管理法》，加强药品生产监督管理，国家药监局对《药品生产监督管理办法》进行了全面修订，形成了《药品生产监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。

一、背景和必要性

新修订的《药品管理法》已由第十三届全国人大常委会第十二次会议于2019年8月26日审议通过，自2019年12月1日起施行。新修订《药品管理法》将药品领域改革成果和行之有效的做法上升为法律，全面实行药品上市许可持有人（以下简称持有人）制度、取消药品GMP认证、切实加大监管处罚力度。现行《药品生产监督管理办法》已不适应新修订《药品管理法》要求。

对《药品生产监督管理办法》进行全面修订，有利于全面体现新修订《药品管理法》对药品生产监督管理的最新要求，更好解决药品生产监管面临的主要问题；有利于全面推行持有人制度，在进一步落实简政放权的同时，强化药品全生命周期全过程管理；有利于以全面执行药品生产质量管理规范为抓手，强化药品生产监督管理，牢牢守住药品质量安全的底线，追求药品高质量发展的高线，切实保障人民用药安全。

二、起草过程

2019年4月，国家药监局正式启动《办法》的修订工作，组建起草专班，明确任务倒排工期，加快工作推进。先后研究借鉴美国、欧盟、日本等国家和地区药品生产监管经验。研究《药品管理法》《疫苗管理法》关于药品生产监管的最新规定，组织国家药监局有关司局和直属单位、全国31个省（市）药监局以及高校专家学者研究讨论，起草形成《办法》征求意见稿。

9月30日和10月15日分别在国家药监局网站和中国政府法制信息网公开征求意见。同时，为进一步广泛听取社会各界意见，先后在北京、济南和杭州组织召开了三次研讨会，邀请31个省（区、市）药监局负责生产监管、行政许可和稽查工作的有关同志，31个省的药品生产企业代表，以及行业协会、高校专家学者等近300人，听取各方面意见，实现征求意见全覆盖。同期，就《办法》中社会各方面关注的问题召开专题研讨会数十次，集中研究解决。修订过程中，药监局政法司全程参与，同步开展合法性审查。总局法规司提前介入，加强指导。结合各方意见建议，对《办法》不断进行修改完善，形成《办法》送审稿。

三、总体思路和主要内容

《办法》修订工作坚决落实“四个最严”要求，全面贯彻新修订《药品管理法》和《疫苗管理法》，以人民健康为中心，坚持风险管理、全程管控、社会共治的原则，进一步夯实企业主体责任、厘清监管职责、加强工作衔接、强化药品生产环节监管。在修订过程中，注重对标国际先进经验，结合国内实际，突出问题导向，尽可能使《办法》具有良好的操作性，更好满足药品生产监督管理需要。

（一）全面落实新修订《药品管理法》的要求。一是明确持有人自行或委托生产药品的应当按照规定取得《药品生产许可证》。明确规定非自行生产的持有人，应当具备相关条件，并与符合条件的药品生产企业签订委托协议和质量协议，申请《药品生产许可证》，明确原料药、中药饮片应当取得《药品生产许可证》，规定原料药不得委托生产。二是对已经取消行政许可的辅料、药包材加强事中事后监管，明确原辅包关联审评后，辅料包材应当纳入省药监局的监督检查范围。持有人所在地省药监局在制剂监管时加强对原辅包延伸检查。三是取消GMP认证证书后，药品生产质量管理规范仍然是药品生产监管工作中的标准，将目前生产许可标准和部分GMP检查的标准综合形成新的申报资料要求并作为附件，分为持有人自行生产、委托生产、仅接受委托的药品生产企业、原料药生产企业四种情形。四是对非自行生产的药品上市许可持有人，要求办理药品生产许可证，但不要求具备厂房、设施、设备等。

（二）加强与注册核查的衔接。一是明确取消药品GMP认证。取消GMP认证证书后，上市前检查中包括了注册核查和GMP上市前现场检查并有效衔接。二是拟生产药品需要进行注册核查的，药审中心通知核查中心，告知相关省药监局和申请人。核查中心协调省药监局同步开展注册核查和GMP上市前现场检查。三是拟生产药品不需要进行药品注册现场核查的，药审中心告知生产场地所在地省药监局和申请人，相关省药监局根据风险管理原则决定是否开展GMP上市前现场检查。四是省药监局开展GMP上市前现场检查的，在检查结束后，应当将检查情况、检查结果等形成书面报告，反馈药审中心。GMP上市前现场检查涉及《药品生产许可证》事项变更的，由原发证的省药监局依变更许可事项的程序做出决定。五是通过注册核查和GMP上市前现场检查的商业规模批次，符合产品放行要求的，在取得药品注册证书后可以上市销售。药品上市许可持有人应当重点加强上述批次药品的生产销售、上市后研究、风险管理等措施。

（三）明确监管事权划分。一是国家药品监督管理局主管全国药品生产监督管理工作,对省、自治区、直辖市药品监督管理部门的监督检查工作进行监督和指导。二是核查中心负责制定药品检查制度规范和技术文件，负责推进省级药品检查机构质量体系一致性，承担药品生产环节的有因检查、境外检查以及组织疫苗巡查等。三是明确实行属地监管原则。生产企业所在地省药监局负责日常监管，持有人所在地省药监局负责对持有人的日常管理，可以对生产过程和原辅包进行延伸检查。生产企业、原料药以及辅料、药包材所在地省药监局负责其场地监督检查。涉及违法的，按照现行法规执行。四是坚持品种管理主线原则，持有人负责产品质量全部责任，持有人所在地省药监局牵头负责案件查办工作，有关省药监局应配合做好调查处置工作。五是建立信息共享机制，实现检查结果互通和分享。

（四）进一步规范了检查工作要求。一是规定了许可证发放的现场检查要求与时限以及现场检查的资料要求。二是规定了检查的基本程序和检查结果的后续处理措施。三是依据品种特点，规定了检查的频次和要求，如特药（麻醉药品、一类精神药品）和疫苗、血液制品、无菌制剂等。四是强化风险管理，明确药监部门通过监督检查发现药品生产管理缺陷的，应当责令企业整改，并对企业整改情况及时跟踪，督促企业整改到位。五是对发现存在药品质量安全风险隐患的，应当根据风险级别依法采取相应的风险控制措施。风险消除后，原作出风险控制措施的药品监督管理部门解除风险控制措施。五是落实地方政府责任，按照法律规定，对不依法履行属地责任的地方人民政府进行责任约谈。