新思路

    在涉及人身健康的产品安全信息占有上，消费者处于绝对弱势地位。研究与实践说明，对影响公共利益的产品安全问题的处理，行政监管具有突出的优势和不可替代的作用。

    政府质量监管应以保障产品安全为主导，整合相关资源，建立以产品安全为核心的统一、高效的监管体系。同时，在市场准入、监管内容、体系设置、工作程序等多方面转变思路，把工作的着力点转移到产品安全风险的防控上来，以此提高质监资源配置的有效性和经济性，把握工作主动权。

    我国产品安全存在的多头监管、交叉监管、分段监管以及管理缺位的状况是体制性缺陷，需要通过改革进行调整。

    质量监管 应以产品安全为主导

    在目前产品种类日渐丰富，技术含量不断加大，产品构造日趋复杂，生产者对产品性能和技术信息的独占性越来越突出的情况下，在涉及人身健康的产品安全信息占有上，消费者处于绝对弱势地位，很难充分获得产品安全性的信息，影响了消费者的辨别和选择能力，损害到消费者的合法权益。加强产品信息的公开和产品安全监管便成为经济生活中亟待解决的问题。

    建立产品安全监管制度是完善政府公共行政职能的需要。在我国市场经济体制建设过程中，政府职能转变的任务非常迫切。对产品安全的行政监管，介于政府经济管理职能和对公共安全、利益管理职能的交界处，在微观层面可以促进企业遵纪守法，防止企业消极行为；在宏观层面可以消除缺陷产品对公众的威胁与危害、保护公众利益。在市场经济条件下，企业以利润最大化为目标。没有有效的外部制约机制，企业会自然地规避责任，把属于自己的开支转嫁给消费者和社会。为了约束某些缺乏社会责任的企业,建立以产品安全为核心的政府质量监管制度是社会经济、技术发展的必然选择。

    研究与实践说明，对影响公共利益的产品安全问题的处理，行政监管具有突出的优势和不可替代的作用。经济发达国家政府机构对产品质量的管理职能主要体现在对产品安全的监管上，不少国家成立了专门的行政机构，如美国的消费产品安全委员会、澳大利亚的消费者事务联邦局等。这些行政机构直接对总统或者议会负责，专门负责对产品安全的监管。比如，美国消费者安全委员会根据《消费品安全法》管理的产品范围达1.5万种。相比之下，产品安全问题在我国产品质量监管中尚未真正处于主导地位，作为《产品质量法》的主要执法部门的质量监督机构，尽管工作战线拉得很长，但对可能危及人体健康和生命安全产品在多大范围、如何进行监管还需要提高认识，在已涉及到安全管理的少数几种产品管理上，需要从提高行政效率、降低社会成本方面改进和创新。

    体制构建突出统一、高效

    产品安全监管体制就是与产品安全监管相关的部门之间与部门内部的组织制度。三鹿奶粉事件的深刻教训说明，食品安全分段监管的体制不科学，对于社会责任重大、安全风险高、涉及公共利益的产品安全管理，应当尽量由一个部门对产品形成和使用全过程负责，建立统一、高效的管理体制，对消费类产品安全的监管就属此类。

    总结欧美各国产品安全监管的特点，有几点最为显著：一是无论现有产品安全类法律出台和实施谁先谁后，消费品安全法律总是处于核心地位，以其他涉及产品安全的专门法律为组成部分，形成互为补充、相互衔接的法律体系和相应的行政监管体制，并根据产品安全管理的需要补充新的法律，及时修订原有法律，同时调整监管机构的职责，避免冲突。二是法律授权是政府管理产品安全事务的基础和前提。欧美各国多通过立法方式确认政府产品安全监管的组织结构和权利，或通过法律设立相应的产品安全监管机构。全面负责消费类产品安全的美国消费者安全委员会就是立法后的产物。三是政府间机构设置合理、职责分工明确，无论是综合性产品安全法律还是专门产品安全法律，一般一部法律确定一个执法部门，避免了多头或交叉管理造成的职责不清，监管“盲区”和效率低下等问题。

    我国产品安全存在的多头监管、交叉监管、分段监管以及管理缺位的状况是体制性缺陷，需要通过改革进行调整。

    首先，要进一步在法律中确定好行政部门在产品安全管理中的角色，应当界定各个监管部门的职责，做到分工明确，权责分明。三聚氰胺奶粉对人体造成的伤害有一个逐渐积累和表现的过程，但无论是有关消费者投诉奶粉质量的情况，还是医院不断增多的致病儿童，以及饲养业和乳制品业的“潜规则”，事件爆发前，质监、工商和卫生等有关部门对上述信息都知之甚少，以至三鹿奶粉问题的爆发，对我们几乎是突如其来，在处理上只能采用被动的、不计代价的“严防死守”。这提醒我们，在其他消费类产品安全监管制度和体制设计中，应积极汲取国外的经验和国内的教训，尽量采取集中统一管理的体制。

    其次，应当整合质检系统内部资源。目前，我们内部也存在着管理上的分割。例如，从质检系统发展的角度看，对产品质量检测机构管理不应搞国内和进出口两套检测体系，分散了设备、人力、行政资源以及极其有限的资金，对全局和事业发展不利。国外曾炒作我国出口产品质量问题，除贸易保护因素外，出口产品安全水平反映了国内企业产品质量状况，只有普遍提高国内企业的管理水平，才能使无论在国内销售的，还是出口的产品都有可靠的安全保证，同时也可避免多头管理、双重管理标准以及管理体制的条块分割。我们应以宽广的胸怀破除局部利益所设置的藩篱，按照管理要素对行政管理权力进行科学的横向配置，形成纵向的统一管理体制。

    把预防风险作为关键环节

    近年来不断发生的国内产品安全事件，和国外对中国出口产品召回事件，特别是食品和奶粉事件，给我们提出了需要深刻思考的问题。这个问题告诉我们，我们在信息占有，发现问题的能力以及工作重点、工作程序方面还不尽如人意，我们的监管机制既需要加强，更需要改进。

    2007年9月，美国一家政府机构给美国总统的一项关于提高进口产品安全水平建议中的观点，对我们如何有效加强国内产品安全监管可能具有借鉴意义。建议说，“专家预测，到2015年，进口到美国的商品将达到6万亿美元。联邦政府没有能力，也不应该对进入美国的每种产品都进行物理检查。这样做会分散有限的资源，无法辨别那些潜藏着最大风险的进口商品。必须采取一种更加经济有效、以预防为主的方式，将目标集中在产品进口周期中出现不安全产品风险最高的关键点上，在这些重要的阶段对产品的安全性能进行检验。这样一种以风险为基础、以预防为主的模式，将确保产品在入境前就已经具备了应有的安全性能。”

    解读上述建议的核心观点，即传统的市场准入不是解决产品安全的最好办法，应该分析产品生命周期内的安全风险，有重点地预防，实施有效率和经济的监管。经过这两年的“磨难”，我们应该比较容易接受美国同行的观点，并总结出与其相似的经验，对自己应该完成的任务做出更加明智的制度安排和目标选择。面对数以亿计，并不断丰富变换的各类产品，和数以千万计各行各业的生产企业，我们应当从提高国民福利水平的高度，从提高监管有效性和经济性的角度去思考产品安全监管机制的改进。

    例如，对于市场准入的功能，我们应该推动企业主要以自愿认证的方式，逐步实现企业自我声明产品符合法律和标准要求，自我承担法律责任，落实“企业是产品质量第一责任人”的要求，通过安全标识管理，国家实施严格的产品安全抽查制度和消费者监督。对于产品质量国家监督抽查，我们应将其作为发现企业未尽到法律义务，产品安全存在隐患的手段，而不应把追求提高抽查合格率作为目标。设置过多的行政许可或准入条件、目标过于宽泛的监督抽查与市场上产品不断发展变化的趋势不符，并造成过高的市场进入成本和行政成本，同时加大了监管部门的行政责任和难以承受的行政风险，对社会发展不利。

    针对三鹿事件和部分出口产品被召回等一批国内大企业的质量问题，我们需要思考和回答的，是继续提高市场准入门槛，还是应该选择更加科学有效的监管制度这样的问题。我们可以通过调查论证及试点，尝试有关企业在资源上能够保证所生产的产品基本安全的基础上，加强对各类企业进入市场前，自愿的质量认证咨询和帮扶，强化涉及安全的产品进入市场要有产品安全标识的明示制度，减少行政许可，加大产品质量监督抽查和违规行政处罚力度，加快缺陷产品召回制度的实施。只有实现工作机制的转变，才能使我们有精力把目标放到产品安全监管的关键环节，变目前工作的被动为将来的主动。

    建立科学的技术支撑体系

    产品安全监管是一项技术性很强的工作。科学的标准体系，有效的产品安全信息系统和产品安全风险分析，以及产品安全实验室等，既构成科学监管机制的一部分，也是产品安全监管体制机制的技术保障。

    首先，健全科学的质量标准和实施体系。完善的质量标准体系能够提高产品的符合性与安全性。2004年“阜阳奶粉事件”后，我们在奶制品标准制订、实施和日常行政监督中，突出了蛋白含量等营养物质指标的管理。这种政策导向，直接影响着行政许可、产品质量监督抽查和企业的产品原料进厂、产品出厂检测的内容，在强化产品符合性指标的同时，轻视或忽略了更加重要的产品安全性指标，对于法律、标准中关于食品原料中不能存在有毒有害物质的要求，没有给予应有的重视。产品质量检测上的失当和产品安全信息的失灵，给一些不法分子创造了可乘之机，酿成了三鹿奶粉事件的爆发。总结经验教训，在标准制订和标准的实施中，我们对产品安全与性能指标的管理缺乏全面、科学的考虑。如一些产品质量标准缺少确定产品存在的危险程度、发生概率和进行风险分析的基础。在以质量标准作为企业组织生产，和行政部门进行监管依据的条件下，加强对产品安全风险的评估，并作为制订标准的基础，对于提高生产者和行政监管部门的产品安全风险意识，有效防止和降低安全风险意义重大。

    二是，我们需要建立广泛、有效的产品安全信息收集分析系统。如果负责产品安全监管，却不能定量说明全国因产品造成的伤害分布和产品伤害率，这就是管理上的缺陷，它使我们的工作处于盲目与被动之中。我国目前还没有一套完善的与产品有关的事故信息收集系统，不具备对产品缺陷引发伤害信息进行统计和分析,并在最短时间内向公众披露的能力；同时，也就不具备将预防和消除产品伤害、避免伤害发生的指示及时通知生产经营者，要求其采取有效措施的行政监管能力。因此，应该借鉴国外经验，在我国建立以预防产品伤害的监测体系为基础的国家产品安全信息系统。

    当前的思路之一是，考虑到受伤害的患者一般首先到医院就诊的规律，在全国范围内的有关样本医院收集与产品伤害有关的人身伤亡信息，包括伤亡事故、产品种类、地域分布、事故原因、病理特征、受害人特征等数据，并通过入户调查、统计分析，评估全国产品伤害情况。一方面可以为国家制定产品安全政策、法规和相应管理措施提供依据，另一方面也可以检验与评估产品安全政策和措施的有效性与合理性。

    三是，我们需要加强产品安全的基础研究。当前紧迫的任务是建立以研究产品安全为主要任务的国家产品安全实验室。它和目前以接受各方委托，主要进行符合性指标检验，进行有偿服务的产品质量检测机构的主要区别是，产品安全实验室主要进行产品安全的基础研究，不带有任何商业色彩，不承担商业委托检验，以研究产品中可能存在的安全隐患为目标，从产品中发现安全危害因素，并加以风险评估和危害分析，使产品风险预警真正起到预报的作用，并为政府决策和制定快速反应措施提供有力的科学支撑。

    四是，我们需要实施产品风险管理。风险管理的目的是对有安全隐患的产品进行有效监测，并通过产品标准和标准的实施等措施，尽可能控制产品风险，保障公众健康。此外，还要通过风险评估对有关产品的危险因素进行系统、客观的评价，应用科学手段，研究危害因素的特征，并对它们影响的范围、涉及的人群和危害程度进行分析；通过风险管理措施的评估比较，选择、确定最终的管理措施；通过监控和评价，对实施措施的有效性进行评估，以及在必要时对风险管理和评估进行审查。风险管理是一个综合工程，不但要考虑与风险有关的因素，还要考虑政治、社会、经济等因素。通过动态收集和分析产品安全信息，实现对产品安全问题的及早发现、及时介入、科学判断、迅速预警、有效控制、妥善处置。

    总之，缺陷产品召回实施以来所显示的效果，引发了人们对产品安全监管的深入思考。《缺陷产品召回管理条例》是国内第一部专门调整产品已进入消费阶段后发现缺陷，进行监管(可称为“后市场管理”)的行政法规。条例中确立的立法宗旨是加强对产品质量的监督管理，强化生产者的产品安全的注意义务，完善产品设计开发、质量控制、售后服务体系，当发现产品缺陷时，督促或强迫相关企业采取有效措施,消除缺陷产品对公共安全的威胁与危害。

    产品安全问题是系统性问题，它所涉及的社会、经济、法律、管理，以及体制、机制问题，是我们质量监管部门面对的全局性的大问题，也可称为质量的宏观问题。它需要通过研讨厘清思想，需要通过改革去解决问题。

    ［数字链接］

    5087种

    2008年，国家质检总局共抽查了针织内衣、羽绒服、化妆品、电冰箱等4613家企业生产的5087种日用消费品。其中，对床上用品、针织服装、羽绒服等纺织品的监督抽查表明，可分解芳香胺染料、甲醛等涉及人身健康安全指标的不合格情况明显减少。