规范行政自由裁量权 推进质监法制建设

   在实际操作中，由于行政机关的组成人员个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生行政自由裁量权被滥用。因此，要保障自由裁量权的公正，就必须建立和完善行政自由裁量权的监督和救济制度，规范行政自由裁量权的行使。

   行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。据不完全统计，我国现行有效法律、行政法规有1200多部，现行有效的地方性法规、地方规章及部门规章约有21000部左右。在这个庞大的体系中，涉及行政处罚条款的占95%以上，授予行政机关处罚裁量条款的有90%以上。

    行政自由裁量权存在的必要性

   行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系的需要。由于我国地域广，地区间发展不平衡，社会经济复杂多变，法律法规只能作出一些原则性的规定。同时，现代社会的社会关系较为复杂，同一案件，可能存在主观、客观等诸多因素的影响，行政机关必须根据具体情况作出决定，不能强求一致。因此，行政自由裁量权的存在有利于提高行政效率，灵活执法。

    规范行政自由裁量权的必要性

   任何一项权利都有腐蚀性和侵犯性，行政自由裁量权也不例外。在实际操作中，由于行政机关的组成人员个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生行政自由裁量权被滥用。表现为：同案不同罚，前后不一，合法不合理，难以服人；办关系案、态度案、人情案，甚至以权谋私，执法不公，极易滋生腐败。因此，要保障自由裁量权的公正，就必须建立和完善行政自由裁量权的监督和救济制度，规范行政自由裁量权的行使。

   现代法治国家，权力的授予与控制总是相伴而行的，控制自由裁量权是依法行政和建设社会主义法治国家的必然要求。认真解决好行政处罚自由裁量权正确行使的问题，对于落实以人为本的科学发展观，促进公正执法，加强廉政建设，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

    规范行政自由裁量权的行使

    （一）规范行使行政自由裁量权的基本原则

   合法性原则。即行政主体必须在法律、法规、规章规定的范围内，按照法定要求行使行政自由裁量权。

   合理性原则。指行政决定内容要客观、适度、符合理性。行政执法机关在行使自由裁量权时，不仅应当在法律、法规、规章规定的条件、种类、幅度内作出行政决定，而且要求这种行政决定应当符合立法目的。

   这两个原则不是截然分离的，合理性是合法性更深层次的要求，合理性要求法的原则、法的目的、法的精神，是对合法性的延伸和补充。

    （二）把握规范行使质量技术监督自由裁量权的行政执法原则

    笔者认为，规范质量技术监督行政执法自由裁量权，关键是把握5条原则，即“5个坚持”：

   坚持合理裁量。质量技术监督行政执法行为应充分体现必要执法原则，行政执法行为不能超越实现目的的必要程度，根据案件“标的”和对社会危害程度（包括潜在的）合理裁量。既注重社会效益，又不能人为地提高执法成本，尤其是面对多种可供选择的自由裁量范围，尽可能选择轻微、对企业生产经营影响不大、处罚适当的裁量幅度。

   坚持客观裁量。质量技术监督依法行政的导向要求相关工作人员在作出行政处罚时，面对多种处罚选择，必须选择确实能够达到行政执法目的的处罚决定或处罚得当、轻重适当的处罚方案，不能违背法律法规或国家现行产业政策。例如，对国家明令淘汰的“地条钢”的查处，如果仅仅采取罚款的办法，“地条钢”就永远不可能绝迹。

   坚持适度裁量。《行政处罚法》第4条明确规定，“实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。在实际运用自由裁量权时，要在目的和手段之间保持一定比例，要考虑到行政相对人的履行能力，不使行政相对人的权益受到过重损害。对裁量的选择应根据实际情况加以衡量，对行政相对人作出的处罚不能超出行政相对人的实际履行能力。

   坚持公平裁量。要保证质量技术监督行政执法公平、公正，“开门审案”所作出同类型案件的行政处罚决定就应一视同仁，体现出行政处罚应同违法行为相适应的“过罚相当”原则。不能由其他因素而导致自由裁量失衡，相同的案情不能有不同的处理结果。如果行政处罚不能使行政相对人平等地适用相关法律、法规，那么，就难以达到行政执法公平、公正的要求。

   坚持依法行政。监督主体除自身监督（局案审会）和制度监督外，还包括加强执法队伍建设。相关部门要定期或不定期对行政执法人员进行业务培训，加强对行政执法人员的职业道德和法律知识的动态培训教育，使他们树立正确的权力观、法制观，熟悉并掌握有关行政法律、法规和规章，明确在行政执法自由裁量方面的职责和权限，充分认识违法执法应承担的法律责任。强化责任追究，落实依法行政、依法办案责任制，实行办案、查案、取证等工作责任到人。在严格遵守办案纪律的同时，将责任追究工作落到实处，提高办案质量和依法行政水平。

    （作者单位：山东省平原县质量技术监督局）