无证生产纯净水应依据《特别规定》处罚

    【案情介绍】

   近期，某县质量技监局执法人员在对辖区内的纯净水生产加工点进行执法检查时发现，该加工点有几名工人正在灌装和封装纯净水，生产车间内有过滤器3台、反渗透纯水设备机1台、塑封机1台、水泵1台、印码机1台、塑料包装桶72只、成品纯净水13桶，无检验设备和检验人员。执法人员现场进行拍照，并制作了现场检查笔录。经立案调查确认，这一纯净水生产加工点负责人赵某未取得食品生产许可证。截至目前，该加工点已生产桶装纯净水124桶，成本价1元/桶，售价1.5元/桶，已售出109桶，货值金额186元，违法所得62元。

    调查结束后，经该县质量技监局案件审理委员会审议，形成两种不同处理意见：

    第一种意见认为：应当按照《工业产品生产许可证管理条例》处理。

   第二种意见认为：应当按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）处理。

   最终，该县质量技监局案件审理委员会依据《特别规定》第3条第4款，对赵某未取得工业产品生产许可证，擅自生产纯净水的行为作出如下处理决定：

   1.没收其违法所得62元；2.没收违法生产的纯净水13桶，塑料包装桶72只，塑封机一台，反渗透纯水设备一套，水泵一台，印码机一台；3.处10万元罚款，罚没合计100062元。

    【分析意见】

   事实清楚，证据确凿。本案执法人员现场检查时，当事人正在进行违法生产，不仅有现场检查笔录，而且还进行了现场拍照取证。通过调查和已掌握的证据，赵某未取得纯净水食品生产许可证，也未申请办理生产许可证。其擅自生产的违法事实清楚，证据确凿。

   涉案物品（纯净水）属《特别规定》调整的产品范围。国家质检总局在《关于〈特别规定〉若干问题的实施意见》第1条，《关于特别规定适用的产品范围》第1项规定中已经明确，食品是与人体健康和生命安全有关的产品，属于《特别规定》适用的产品范围。

   无证生产的违法行为属于《特别规定》调整的范围。《特别规定》并非对所有的产品质量违法行为进行调整，所制裁的违法行为与质量技术监督有关的有6种，其中一种就是《特别规定》第3条第4款，依法应当取得许可证照但未取得许可证照而从事生产经营活动的违法行为。

   适用法律、法规正确，本案应依据《特别规定》处罚。为解决《特别规定》与原有法律法规之间的法律冲突问题，《特别规定》第2条第2款规定，“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”。该规定表明，作为行政法规的《特别规定》，在法律效力上低于法律，高于其他行政法规、地方法规和规章。《特别规定》是2007年7月26日以国务院第503号令颁布的行政规章，本案案发时，《特别规定》已经生效。虽然《工业产品生产许可证管理条例》对无证生产也规定了相应的处罚，但是《工业产品生产许可证管理条例》颁布生效的时间是2005年9月1日。《特别规定》与《工业产品生产许可证管理条例》都是现行有效的行政规章，根据同等效力后法优于前法的原则，笔者认为，《特别规定》的法律效力高于《工业产品生产许可证管理条例》的法律效力，符合特别法优于一般法，也符合上位法优于下位法的法律适用原则，应适用《特别规定》更准确。

    （作者单位：安徽省阜南县质量技术监督局）