获证企业跨省作业该如何定性处理

    【案情介绍】

   近日，甲省某市质量技监局行政执法人员对位于该市内的A镇生产水工金属制品（闸门）场所进行了检查。闸门是国家列入工业生产许可证管理并要求查处的目录产品。通过调查，该闸门的生产是市内B电站建修工程的一部分。中国水利水电闽江工程局(以下简称闽江工程局)通过招投标后取得了该电站水工金属制品（闸门）的生产、制造、安装权，于是在甲省A镇设立了闽江工程局B电站项目部（以下简称项目部）。该项目部有闽江工程局的成立文件，但在A镇没有办理营业执照。项目部成立后，闽江工程局便投入生产设备，派出工作人员从事B电站水工金属制品（闸门）的生产加工。通过进一步了解得知，闽江工程局（机电制造安装分局）取得的《全国工业产品生产许可证》在有效期内，证书上载明的地址为乙省南平市C地。截至检查时，该项目部已经生产水工金属产品货值金额达1900多万元。

    【争议焦点】

    在本案办理过程中，经办人员对案件的定性出现了如下几种比较大的争议：

   第一种处理意见认为，闽江工程局申办许可证的目的就是要获得水工金属制品生产资格的行政许可，虽然证书上载明的是乙省南平市C地，但是，闸门产品生产的特殊性和闽江工程局在全国承揽电站闸门业务地点的不确定性，实际上也不可能把在乙地生产好的几百吨闸门产品拉运到全国各地。由于项目部是闽江工程局的一个派出机构，同时也没有在甲省A镇当地工商局注册，因此，根本就不需要办理生产许可证，是一种有证生产行为。不论是从法规还是情理上，都不应受到处罚。

   第二种处理意见认为，闽江工程局原生产取证地点在乙省，现却在甲省境内生产。根据《行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，显然，该局对位于本市境内的B电站项目部的违法行为进行查处是完全正确的。生产许可证审查细则中规定，现场审查场所是惟一性的，对企业的申证审查应当是“对企业的实地核查”。闽江工程局只能在获准的工业生产许可证（副本）上载明的生产地址（乙省南平市C地）生产已取证的产品。闽江工程局原生产取证地点在乙省，而项目部现在生产水工金属制品的行为是在甲省A镇的行政区域内，在该区域没有进行过水工金属制品《工业产品生产许可证》的审查工作。从本质上讲，项目部新的设备、场所未通过审查，属于未取得生产许可证而擅自生产行为，也就是说，即使闽江工程局取得了《全国工业产品生产许可证》，只要没有覆盖项目部，闽江工程局取证与否就与项目部没有直接关系，跨省界异地作业就是一种无证生产行为。此行为应该依据《工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》）第四十五条“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，由工业产品生产许可证主管部门责令停止生产，没收违法生产的产品，处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，按无证行为处罚。

   第三种处理意见认为，该项目部是闽江工程局的一个下属单位，闽江工程局是取了证的，就算是在甲省境内生产，也只能算是有证的情况下增设新地方生产，无论是新场所，还是经过实地核查的老场所，生产者都是闽江工程局。生产许可证是全国内有效，闽江工程局是取得生产许可证的，只要是以闽江工程局自己的名义生产批准的产品，并对外承担产品责任，就不能说是无证生产。该行为属于生产条件发生变化，未依法办理重新审查手续，应当依据《条例》第四十六条“取得生产许可证的企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化，未依照本条例规定办理重新审查手续的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并限期办理相关手续；逾期仍未办理的，处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品）货值金额3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任”来进行处罚。

    【分析意见】

   本案究竟是有证生产还是无证或有证下的违规行为呢？根据《水工金属结构产品生产许可证换（发）证实施细则》（以下简称《细则》）1.2规定“凡在中华人民共和国境内生产并销售水工金属结构产品的所有企业、事业单位和个体（以下简称企业），不论其性质和隶属关系如何，都必须取得生产许可证才具有生产该产品的资格。任何企业不得生产和销售无生产许可证的水工金属结构产品”。显然，本案中闽江工程局取得的《全国工业产品生产许可证》没有覆盖项目部，而项目部又没有重新进行生产许可的审查。很明显，其生产行为是违反了《细则》规定的。

   笔者倾向于第三种处理意见。因为项目部作为闽江工程局的一个生产基地，根据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十条“集团公司及其所属子公司、分公司或者生产基地（以下统称所属单位）具有法人资格的，可以单独申请办理生产许可证；不具有法人资格的，不能以所属单位名义单独申请办理生产许可证。各所属单位无论是否具有法人资格，均可以与集团公司一起提出办理生产许可证申请”。本案中的项目部在甲省A镇没有办理营业执照，也不具备法人资格，所以应与闽江工程局一起办理生产许可证。《实施办法》第四十一条“所属单位与集团公司一起申请办理生产许可证时，应当向集团公司所在地省级质量技术监督局提出申请。凡按规定由省级许可证办公室组织企业实地核查的，集团公司所在地省级许可证办公室可以直接派出审查组，也可以书面形式委托所属单位所在地省级许可证办公室组织核查。集团公司所在地省级许可证办公室负责按规定程序汇总上报有关材料”。显然，项目部要获得生产资格的许可，国家审查部门、乙省质量技监局或者甲省质量技监局之一必须要到项目部进行实地审查。因此，其行为属于有证下新增场所的违规行为，应按《条例》第四十六条进行处理比较妥当。

    （作者单位：四川省巴中市质量技术监督局）