执法回避也应适用于行政执法单位

    【案情介绍】

   前不久，甲电子科技公司与某质量技监局签订了一份《安装工程施工合同》，《合同》约定，电子科技公司负责为质量技监局办公楼安装局域网，工程造价为88000元，承包方式为包工包料。《合同》签订后，电子科技公司即着手进行工程安装。施工中，该质量技监局对工程材料质量进行监督检查，后以工程材料系假冒产品为由，对甲电子科技公司作出行政处罚决定，责令其停止销售，没收违法销售的假冒产品，并处罚款93263元，没收违法所得17220元。原告甲电子科技公司不服被告处罚，向某市人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告作出的行政处罚决定。

   某市人民法院经审理认为，被告在对原告所作的行政处罚决定书中，认定原告的行为系销售行为，因《安装工程施工合同》中载明了包工包料，所以被告对该行为的认定缺少事实根据和法律依据；同时，被告对原告处以没收违法所得的行政处罚，当时工程款并未结清，因此，被告认定原告非法所得17220元并处以没收违法所得的处罚缺少事实依据；被告认定原告违反《产品质量法》第三十九条，依据《产品质量法》第五十条进行处罚，属于主要证据不足，适用法律不当；《行政处罚法》第三十七条第三款规定的回避对象，不仅适用于行政执法人员，而且适用于行政执法单位。被告在查处本案过程中，因其与原告有法律上的直接利害关系，依法应当回避而没有自行回避，违反了法定程序。依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，某市人民法院作出撤销被告所作出的行政处罚决定的一审判决。

   被告不服一审判决提出上诉，某市中级人民法院经审理后，作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。

    【分析意见】

   本案虽系一起普通的行政处罚案件，但因为存在着主体上的特殊性，即被告集合同当事人的民事主体与行政执法主体于一身，这就为本案的审理带来了特殊的法律问题。

    诉讼中，原、被告就被告是否应当回避的问题存在严重分歧意见。

   原告甲电子科技公司认为，被告作为与原告订立《安装工程施工合同书》的当事人，与原告为其办公楼局域网的安装存在着合同上的权利义务关系，双方是平等的民事主体。在合同履行过程中，被告又以行政执法主体的身份对产品质量进行监督，难以做到公平公正。根据《行政处罚法》第三十七条第三款“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避”的规定，作为利害关系人的被告，应当回避对本案的查处。

   被告某质量技监局针对原告的意见进行了抗辩。被告认为，《行政处罚法》规定的回避仅针对执法人员即自然人而言，被告作为法律授权的行政执法单位，对辖区内的相关产品质量问题须承担监督管理义务，不存在执法回避的问题，否则就会构成行政不作为。

   笔者认为，本案中的被告应当执法回避是显而易见的。回避制度是指，行政主体或执法人员同其所处理的事务有利害关系时，应由相关负责机关另行指定其他行政主体或执法人员处理该事务的制度。回避制度的主要价值在于防止偏私，保障公正。既要保障实体的结果公正，又要保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一项基本制度，在全国行政程序法中有普遍的规定。

   行政程序的一项重要原则是公正程序原则，公正程序原则是指排除行政主体可能造成偏见的因素，使之公平地对待行政相对人或相对人各方的原则。而公正程序原则的核心内涵之一即为“任何人不能做自己案件的法官”。本案中，被告以执法者的身份对原告与其履约的行为实施了制裁，正是充当了自己案件的法官。由于本案被告在行政执法中违反了行政程序公正的原则，因而，其行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确已不重要，因为经过非公正程序获得的结果不可能是公正的，也是违反回避制度要求的。被告的所谓《行政处罚法》第三十七条第三款回避的规定，仅适用于执法人员而不适用于执法单位的理由，局限于字面理解，没有准确把握法条的精神和原意，因此是不能成立的。

    （作者单位：江苏省东台市人民法院）