产生法律竞合时法律适用的疑惑

    【案情介绍】

   近日，根据群众举报，甲区质量技术监督局（以下简称“甲区局”）执法人员对辖区内乙食品生产有限公司（以下简称“乙公司”）进行执法检查，在该公司成品仓库内发现生产日期标注为2008年1月1日、2008年1月2日和2008年1月3日的牛奶共2500箱。乙公司涉嫌伪造生产日期，执法人员当场对涉案产品就地封存，并进行了抽样。经国家食品质量监督检验中心检验，其内在产品质量合格。

   据调查，乙公司构成伪造生产日期或者虚假标注生产日期的违法行为。涉案产品有6批，货值金额为10万元。涉案产品从未销售过，无违法所得。

    【争议焦点】

   甲区局在调查结束后，召集案件审理委员会进行了讨论。关于法律适用问题，委员会形成了三种意见。第一种意见认为，应该适用《查处食品标签违法行为规定》第六条第（二）项，处货值金额3倍的罚款。理由是：乙公司作为一家正规大型企业，熟知国家相关法律法规，该公司伪造、虚假标注生产日期的行为具有主观故意性，属于较严重的违法行为，应当重罚；第二种意见认为，应该适用《食品卫生法》第四十六条进行处罚。理由是：《食品卫生法》是法律，《查处食品标签违法行为规定》是国家质检总局的部门规章，从法律法规的位阶来分析，应当优先使用法律；第三种意见则认为，应该适用《产品质量法》第五十四条进行处罚。理由是：《产品质量法》2000年重新修订出台，《食品卫生法》1995年出台，两者比较，《产品质量法》是新法，根据新法优于旧法的原则，应适用新法。

    【分析意见】

   本案的争议焦点是法律适用问题，产生争议的根本原因在于行政违法行为在进行处罚时存在法律竞合。笔者认为，当发生法律竞合时如何解决法律适用问题，一般情况下应按照以下原则选择适用。首先，应根据法律阶位的不同，按照上位法优于下位法的规则来选择适用法律；其次，在同一法律阶位的法律中，按照后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则来选择适用。具体到本案，笔者分析如下：

    《查处食品标签违法行为规定》在本案中应排除适用

   从法律适用原则分析，根据上位法优于下位法的法律适用原则，当出现法律竞合，且不同的行政法律规范属于同一个执法部门职责情形时，应选择适用效力高的法律法规。《食品卫生法》和《产品质量法》为法律，《查处食品标签违法行为规定》为国家局部门规章，法律优于规章，因此，笔者认为可以排除《查处食品标签违法行为规定》在本案中的适用。

   从立法的角度分析，《查处食品标签违法行为规定》是1995年公布实施的，其制定的依据是1993年版的《产品质量法》和1989年版《标准化法》。1993年的《产品质量法》第43条，对严重标识违法行为设定了违法所得15%至20%的罚款处罚，《标准化法》对本案的违法行为未设定处罚条款；而《查处食品标签违法行为规定》第6条，对伪造生产日期的违法行为设定了五千元罚款或者货值金额一倍以上三倍以下的罚款，因此，第6条的规定显然已经超出了《产品质量法》和《标准化法》的相关规定，具有创设性质，笔者认为应当慎用。

   1996年《行政处罚法》出台，根据《行政处罚法》和《国务院关于贯彻实施<行政处罚法>的通知》规定，部门规章不得设定没收物品和违法所得的处罚；规章设定罚款的，罚款不得超过违法所得的三倍，但最高不得超过3万元。据此，国家质检总局发出了《关于执行罚款决定与罚款分离制度和正确适用规章有关意见的通知》（技监局办法[1997]205号），取消了《查处食品标签违法行为规定》第六条中没收产品的处罚，对罚款未变动调整。但实践中，笔者认为，如根据此条罚款超过3万元，则与《行政处罚法》相悖，因此本案中不主张适用此条进行处罚。

    《食品卫生法》和《产品质量法》在适用时如何取舍

   《产品质量法》和《食品卫生法》是同一阶位的法律，从特别法与一般法的角度而言，食品是一种产品，因此相对于《产品质量法》而言，《食品卫生法》属于特别法。根据特别法优于一般法的法律适用规则，应该适用《食品卫生法》进行处罚。但是，从后法与前法的角度而言，《食品卫生法》自1995年10月30日起实施，现行的《产品质量法》自2000年9月1日起施行。相对于《食品卫生法》而言，《产品质量法》属于后法。根据后法优于前法的法律适用规则，应该适用《产品质量法》进行处罚。因此，《产品质量法》第54条是新的一般规定，《食品卫生法》第46条是旧的特别规定。当新的一般规定和旧的特别规定发生冲突应当如何处理，根据《立法法》第85条，法律之间对同一事项的新的一般与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。虽然《立法法》有了相关规定，但现实操作性并不强。

   根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。具体到本案，两个规定都对虚假标注牛奶生产日期的行为予以否定，并对该行为施以罚款等的行政处罚。因此，我们可以判定作为新的一般规定的《产品质量法》第54条并不禁止作为旧的特别规定的《食品卫生法》第46条继续适用。