富民化工厂为何诉A市质监局

【案情简介】

   2001年2月初，A市质监局在例行检查中发现某生资公司代销的丰收牌复合肥存在质量嫌疑，经抽样送法定检验机构检验，被判定为不合格产品。在进一步调查中，发现A市辖区范围内另外2间生资门市部代销的同一批次的12.8吨复合肥均存在同样的质量问题。这些有质量问题的复合肥是B市富民化工厂经销的。

【处理决定】

   在弄清主要违法事实后，A市质监局根据《产品质量法》第五十条的规定，作出了（A）质技监罚字[2001]085号行政处罚决定，对富民化工厂予以如下处罚：
    1.责令停止生产、销售不合格产品。
    2.没收尚未销售的12.8吨复合肥。
    3.处以销售产品货值金额15040元3倍罚款即45120元。
    4.没收违法所得1280元。
   富民化工厂对此不服，遂向法院提起行政诉讼。其在诉讼中诉称，A市质监局无权对辖区外的经营企业行使管辖权；A市质监局对其这样一个经济效益不好，并且从未销售过不合格产品的小企业处罚过重，显失公正，不合理，请求法院判令撤销A市质监局作出的处罚决定。法院经审理作出判决：维持A市质监局作出的（A）质技监罚字[2001]085号行政处罚决定第1、2、4条。变更第3条为“处以销售产品货值金额15040元1倍罚款即15040元”。一审判决后，双方当事人在法定期限内均未提出上诉。

【分析意见】

   《行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，”这一规定确定了行政处罚地域管辖的一般原则。所谓“违法行为发生地”，也就是违法行为的实施地。根据违法行为发生地来确定管辖的行政处罚机关，有利于行政处罚机关查处违法行为；有利于通过惩处违法行为，消除由其造成的消极后果；有利于平衡明确各行政机关在行政处罚权上的分工权限。除“违法行为发生地为确定地域管辖的原则外，法律、行政法规另行规定其他标准的，按照法律、行政法规的规定执行。”目前，单行法律和行政法规对管辖原则的特殊规定主要有：第一，由最先查处的行政机关管辖。第二，由违法行为所在地行政机关管辖。第三，共同管辖。
   本案中，富民化工厂认为A市质监局无权对辖区外的化肥经营企业行使辖权，这一说法是不能主张和支持的，因为行为人实施了行政违法行为，在其实施违法行为过程中任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。本案富民化工厂生产销售不合格复合肥的整个过程，包括其在甲地生产不合格的复合肥，到乙地销售，运输过程中经过丙地、丁地等，依照《行政处罚法》及其他有关的规定，甲地、乙地、丙地、丁地都可能成为违法行为发生地，当地的质监部门如发现了这一违法行为都有权对其实施行政处罚。

   至于质监局对其的处罚是否公正的问题，笔者认为，同样值得商榷。行政处罚必须公正，这是行政处罚的基本原则之一，是行政基本原则“合理性”原则在行政处罚领域的自然延伸和具体体现。《行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”该条第二款还规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，以违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。”该法条规定了行政处罚的公正原则。公正原则包括两层含义。它的第一层含义是处罚法定；第二层含义是“过罚相当”即指实施的行政处罚必须与受处罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应。行政机关在行政处罚中运用自由裁量权时，必须遵循“过罚相当”，否则会显失公正。《行政诉讼法》第五十四条第四项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”显失公正在实践中的表现主要有以下几个方面：第一，行政处罚畸轻畸重，即行政机关的实际处罚与被处罚人的实际违法行为应受到的行政处罚相差悬殊。第二，同等情况不同等对待或不同等情况同等对待。第三，行政处罚缺少必要的限制。第四，违反“择其最善”的规则。第五，行政处罚反复无常。
   本案A市质监局对富民化工厂销售不合格复合肥的行为依法给予行政处罚是必要的，质监局依据《产品质量法》第五十条的规定，对富民化工厂作出了没收违法所得并处以罚款的处罚是合法的。但考虑到该化工厂是初次销售不合格产品等情况，质监局并处3倍的罚款就显得过重了，构成了显失公正。因此，法院依法可以判决变更。