拒检企业难制裁 移交案件几空白

——浅谈当前基层质监执法过程中出现的问题 

   行政执法是质监部门的重要职能之一，也是保障和推动质监职能全面履行不可或缺的重要手段，然而，在基层质监部门具体执法实践中，执法工作常常会遇到一些困惑，以至于出现阻碍、限制、分割执法权的现象和问题。本文试图从基层质监执法的检查权、处罚权等问题入手，结合笔者多年的执法经验，列举出当前基层质监执法实践中出现的突出问题和困难，并探索相应的对策。

存在的突出问题

    检查权受限问题

   行政执法权由检查权与处罚权共同构成，缺一不可。检查权产生因，处罚权形成果，检查权相对于行政执法活动至关重要。然而在具体基层质监执法实践中，正常的检查权往往得不到有效的保障，或被削弱或被限制甚至被变相剥夺，造成质监行政执法工作出现缺位现象，这种情况集中表现在：

   一是生产领域执法上。各地为了治理和优化经济发展环境，制定了许多优先发展的政策，在具体执行这些政策中，一些地方执法人员感到进企业的手续繁琐，发挥不了日常监督检查的突击性效果；同时，一些问题企业利用地方政府求发展心切，打着不得影响企业正常经营的旗帜公开拒检，留下监管死角；加之部分质监系统自身存在工作体制上亟待理顺、人员素质上还须提高等问题，造成当前一些基层质监执法部门进企业难的呼声不绝，有些执法人员由于对生产领域的执法心理负担过重，甚至极端地回避对生产领域的执法，丢失了职能和职责，辜负了消费者对质监部门的信任和期望。
二是对拒检行为无相应严厉的制裁、处罚措施。虽然不少质监方面的法律法规都赋予了质监执法部门检查权，但对于拒检行为却无相应的处罚条文，缺乏支撑和保障措施的检查权，在具体执法实践中显得孤立无援。应当说，逃避检查是许多违法者的侥幸心态，他们对程序法的认知程度非常高，钻法律空子的能力非常强。翻翻现行的各种法律法规，对拒检行为有强制措施的极少，有处罚手段的更是绝无仅有。

    执法权被分割问题

   处罚权是检查权的延续，它与检查权共同构成了打击违法行为、保护消费者利益的重要手段。然而，现实中检查权与处罚权常常被分离、被割断，具体表现在：

   一是检查权与处罚权被管辖权分离的问题。近年来，由于各地基层质监执法中检查权的受限，执法人员纷纷将处罚权移位，换取检查权的到位。譬如：凡在各自行政区域内发现的外地企业生产的问题产品，只要不是本地经销商造成的质量问题，一律追究生产者的责任。从效果上看，既满足了从源头抓质量的要求，促进了企业规范生产经营行为，又减小了行施检查权的阻力，似乎矛盾在一定程度上得到了缓解，但当案件进入处罚程序时，处罚权与管辖权间又产生了新的争议。笔者从事质监执法多年，受理本系统和非本系统移交的案件几乎是空白，地域管辖的移交要求在现实中几乎名存实亡。企业经营活动中往往同时具有生产和销售两种行为，生产行为违法按照违法行为发生地的原则由当地质监部门处罚这比较好确定，问题是其销售行为违法管辖权又如何界定，如外地企业在本地设置和成立的专卖店、直销商、营销办事处等形成的违法销售行为的处理，是否也可纳入按违法行为发生地的原则处理等，这是执法人员比较关心的问题，也是争议较多的问题，它关系到执法权的完整性以及执法过程的连续性。

   二是检查权与处罚权被割断的问题。基层质监执法部门是各种法律法规及规章的执行者，没有基层质监执法部门的贯彻落实，许多规定的普及、执行都将大打折扣。笔者认为，制定相关法律法规的部门应充分考虑调动基层质监执法部门贯彻落实的积极性，赋予其贯彻落实相应的权责。然而，有些法规和规章只授予基层质监执法部门检查权，不授予其处罚权，有的连检查权也受限制，这也许是基于防犯乱作为等因素的考虑，但却挫伤了基层质监执法部门的积极性，职能与职责脱钩极不利于法律法规的贯彻落实。特别是此问题在免检产品及标志监管上的体现，尤为让基层质监执法部门困惑。

对上述问题的思考

    生产领域执法难问题

   笔者认为，在实行区域监管基础上应实行“一主多协”的工作体制，即以直属分局为主体，以技术机构、稽查分局、质协等多方协助为辅。要理顺质监工作体制，体现出质监部门服务与监管并重。解决过去部门分工过细，机构设置不合理，而导致多头进企业、频次过多，交叉检查、重复检查时有发生等问题。具体来说，就是应做到：涉企工作均由直属分局负责实施巡查，建立、完善企业动态质量档案，并与企业签订服务协议，涉及到哪个部门工作就由该部门配合完成；统一巡查联系、统一服务管理、统一审批收费，对巡查中发现的违法行为移交由稽查分局处理，全局一盘棋，互为依托，共同发展。在确保检查权落实的同时，也满足了地方政府治理和优化经济发展环境的要求，避免了出现干扰企业正常经营行为情况的发生。

    执法权被分割等问题

   建议从执法实际出发，酌情考虑执法工作的连续性、执法人员的积极性和执法案件的有效性，在不违背现有法律法规及规章规定的同时，以规范性文件的形式将执法权适当下移，如质量标志的查处、认证机构的查处等。在呼吁对拒检不改行为尽快出台相应制裁措施的同时，积极争取地方政府支持，发挥舆论监督作用。

   对于在地域管辖中出现的处罚权争议，主要因企业具有生产和销售双重身份引起，其中生产行为的地域界线比较清晰，而销售行为由于地域的不确定性，在管辖权的界定上争论较多。如外地企业在本行政区域内所形成的销售行为且有违法事实的查处权等。按照《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”以及《行政处罚法释义》的解释：“违法行为发生地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。”笔者认为，基层质监执法部门对外地企业在本行政区域内的违法销售行为实施处罚权不应属于越位、越权行为，这样做不仅确保了执法权的完整性、连续性，而且还有利于充分发挥基层质监执法机构的推动作用和查处效果，防止、杜绝出现执法真空和死角。（作者单位：湖北省老河口市质量技术监督局）