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行政案件移送刑事司法处理法律制度的现状
从质监行政执法依据的法律法规条款来看，《行政处罚法》第22条明确规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。《产品质量法》、《计量法》、《标准化法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《特种设备安全监察条例》等法律法规都规定有依法追究刑事责任的条款，因此，行政机关及其执法人员有依法将涉嫌犯罪的行政案件移送司法机关的义务。2001年7月，国务院出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，统一规范移送程序。但笔者认为，该《规定》自实施以来，未能充分适应质监行政处罚案件的特点，实际操作性不强。如对质监行政执法中发现已明显涉嫌犯罪的案件，究竟在什么阶段移送，是否可先行行政处罚再移送司法处理；对同一当事人跨辖区制售伪劣产品，累计涉案货值构成犯罪的应如何移送等问题等，都缺少具体的程序性规定。
质监部门的行政职能是组织对生产领域产品质量实施监督检查，依法处理产品不合格的企业；组织协调并依法查处生产、流通领域的质量、标准、计量和特种设备的违法行为，主要涉及的罪名是现行刑法第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”第一节“生产销售伪劣商品罪”及第八节“扰乱市场秩序罪”。分别是：生产、销售伪劣产品罪（第140条）；生产、销售假药罪（第141条）；生产销售劣药罪（第142条）；生产销售不符合卫生标准的食品罪（第143条）；生产、销售有毒有害食品罪（第144条）；生产、销售不符合标准的医用器材罪（第145条）；生产、销售不符合安全标准的产品罪（第146条）；生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪（第147条）；生产、销售不符合卫生标准的化妆品罪（第148条）；非法经营罪（第225条），以及执法人员放纵制假售假行为的，构成放纵制售伪劣商品犯罪行为罪（第414条）。
其中，第140条是数额犯，销售额5万元以上、生产额15万元以上的即可构成犯罪；第141条、第143条、第145条是危险犯，虽无实害，只要行为足以导致严重后果的，即可构成犯罪；第144条是行为犯，只要有制售假行为，无需实际危害结果，便可构成犯罪；第142条、第146条、第147条、第148条是结果犯，不仅要有违法行为，还必须导致一定的危害结果发生才能构成犯罪。无生产许可证情节严重的，可构成非法经营罪。
是否符合移送条件，由相关司法机关最终判断，但行政执法人员在办理此类案件时，理应熟悉相应罪名，掌握犯罪构成要件。如前所述，有的以销售额或查处额为要件，有的以结果为要件，有的以危险为要件，有的仅需行为为要件。如此既避免了盲目移送，提高了移送正确率，也充分体现了行政机关的法制水平。
行政执法的对象是尚未构成犯罪的违法行为，刑事司法的对象则是触犯刑律的严重危害社会的行为。因此，刑法所设定的追究犯罪的要求更高。以生产、销售伪劣产品罪为例。该罪行为要件表现为生产者、销售者故意在产品中掺杂、掺假，以假充真、以次充好或者以不合格产品冒充合格产品。行政解释与司法解释对其概念的定义不尽相同。
如对“掺杂掺假”的定义：
生产者、销售者在产品中掺入杂质或造假，进行质量欺诈的违法行为。其结果是，致使产品中有关物质的成分或含量不符合国家法律、法规、标准或者合同要求。——《国家质量技术监督局关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》。
在产品中掺入杂质或者异物，致使产品质量不符合国家法律、法规或者产品明示质量标准规定的质量要求，降低、失去应有使用性能的行为。——最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。
可见，司法解释对结果要件的规定更加严格。
对“以假充真”的定义：
以此产品冒充与其特征特性不同的他产品，或者冒充同一类产品中具有特定质量特征、特性的产品的欺诈行为。——质技监局政发[2001]43号
以不具有某种使用性能的产品冒充具有该种使用性能的产品的行为——法释（2001）10号。
可见，司法解释规定的内涵与外延均与行政解释不一致。
笔者认为，法释（2001）10号是从刑事司法的角度作出的，质技监局政发[2001]43号是从行政执法的角度作出的，前者对违法行为的特征要求比后者要高，但两者并不矛盾。行政法意义上的“掺杂掺假”、“以假充真”行为并不必然符合刑事司法意义上的定义，这也反映了国家对不同危害程度的经济违法行为所采取的不同立法态度，赋予不同部门不同的法律手段，因此，也就必然存在行政执法同刑事司法相衔接的问题。
行政执法人员在办案过程中，应合理掌握并运用两种不同的定义标准。在现有法律法规规定的取证条件和手段下，应按刑事司法对证据真实性、关联性、合法性的要求，收集、固定、保全所有证据材料，尤其是要加强对当事人主观心态（故意、过失、无过错）和违法行为后果（有无产生危害、产生多大危害）的证据固定意识，以防因行政机关收集证据材料不到位、不及时、相关证据灭失等原因，致使犯罪嫌疑人因证据不足而无法被追究刑事责任；按行政执法的标准办理行政案件，按刑事司法案件的标准判断行政案件是否符合移送条件。
加强行政执法人员相关法律知识培训，提高司法移送意识
国家质检总局已经开始用“行政执法证”考试、“质量技术监督官”考试等形式提高行政执法资格准入门槛，加强了业务培训力度。但同检察院、法院等司法机关相比，我们的队伍还显得很年轻，整体法律素养确实有待进一步提高。质监行政执法人员应当加大对“贪污贿赂”、“渎职犯罪”等法律知识学习力度，必须优化业务知识结构，加强对违法行为性质的判断能力，提高司法移送意识。
充分调动行政案件预审会、案审会“双保险”功能
除现场处罚等适用简易程序的案件外，行政执法案件均实行调查与审理分离的程序模式。“案件审理委员会”是对应该模式而成立的一个机构，由于案审会成员多为局党组和各业务部门一把手组成，行政执法人员一般不直接参与案审会的案件审理，且某些地方各级质监局又陆续成立了由稽查、法制部门相关人员成立的行政案件预审会。一些重大案件在调查终结后，先由预审会预审，办案人员的呈报意见由预审会成员讨论一致决定，然后报送案审会审理做出最终处理决定。预审会、案审会这种科学民主的双重审理制度既加强了对办案人员的个人保护与监督，也加强了司法移送的可靠性。
建立并加强行政执法联席会议制度
质监部门应主动加强同公检法司法机关的工作联系，畅通信息沟通渠道，建立案件移送、查询监督、证据保全、案件审查处理、立案监督、疑难复杂案件咨询介入、职务犯罪线索移送审查、案件移送报表备案等管理机制。质监部门须定期向公安部门通报重大行政案件查处情况，并主动向检察院备案。这既是自觉提前接受司法部门法律监督，更是行政执法同刑事司法衔接机制得到有效运作的最直接体现。某些地方的质监部门主动商请同级公安部门长期派驻经侦、治安干警，加强执法力度，方便公安部门提前介入重大案件。
重大行政处罚案件备案审查制度，同类案件跨区域建档跟踪调查制度
法律法规并没有对“重大行政处罚案件”作明确的定义，笔者以为，可以借用刑事犯罪中的“数额犯”、“结果犯”、“危险犯”、“情节犯”、“行为犯”等概念的界定方式加以判断，生产货值15万元以上、销售货值5万元以上，造成严重后果的，足以造成严重后果的，存在某些特定违法行为或情节恶劣的，都应作为重大行政处罚案件看待。这类案件涉嫌犯罪的应及时移送，未涉及犯罪的，应向同级检察机关和同级人民政府法制办备案。
此外，不少制假售假者为逃避刑事法律的惩处，进行跨时段连续作案或跨行政区域流窜作案，虽受到行政处罚，却因个案达不到移送标准，无法对其追究刑事责任。对此，质监部门应对辖区内多次违法而单独处罚的当事人进行归类建档。同时，上级质监部门应加强对重点当事人在多地受到行政处罚情况的掌握，发现达到移送标准的，及时移送公安部门。
（作者单位：江苏省南通市质量技术监督局）
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