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——国家质检总局食品生产监管司司长邬建平在全国食品生
产监管工作会工作报告中谈小作坊监管的工作思路和具体要求
近年来，温家宝总理、吴仪副总理等国务院领导同志在多次批示和讲话中，明确要求要加大食品安全治本的力度，要大力整顿食品生产加工业。近期，更是明确提出要突出加强农村食品安全监管，要在年内基本取缔农村和城乡结合部的非法小作坊。可见，能否从生产加工源头上确保食品安全，能否有效解决食品小作坊问题，已经成了当前和今后一段时间决定我国食品安全水平的关键环节和关键问题。
质检部门作为食品生产加工环节的主管部门，大力整顿食品生产加工业，切实管好小作坊，是职责所在，义不容辞。为此，国家质检总局决定将2007年作为食品生产加工小企业小作坊“整治年”。我们全系统必须充分发挥主观能动性，积极克服这样和那样的困难，“咬定青山不放松”，扑下身子，埋头苦干，想实招、干实事、出实效，下决心彻底整治使用非食品原料生产加工的恶劣行为，严厉打击食品黑窝点，集中力量解决区域性食品安全隐患，确保年内基本取缔农村和城乡结合部的非法小作坊，使2007年成为小作坊质量安全状况明显好转的分水岭，坚决完成国务院既定的目标和任务。
（一）小作坊监管的范围和指导思想
根据当前监管工作的实际，在总局召开专题会议研究、征求部分省局意见并组织专题调研的基础上，我们认为，应将小作坊监管的范围界定在：10人以下，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统食品生产加工活动（现做现卖的除外），没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。
全系统几年来的普查结果表明：我国食品生产加工业的整体生产力水平很低，小作坊普遍呈现多、小、散、乱、差的特点，短期内难以根本改变；更为复杂的情况是，治理小作坊，既要考虑食品安全、保障人民健康，又要考虑到社会稳定、就业和方便群众生活等问题。因此，我国的国情决定了对食品小作坊进行监管势必是一项长期的、艰巨的、复杂的任务。也正是因为这些原因，总局决定食品小作坊的监管工作将在较长一段时期内坚持“引导、规范、监管、便民”的指导思想，做到既要严格监管，保证安全，又要引导规范，方便群众。
（二）小作坊监管的工作目标
2007年主要目标是实现“四个一批”：即严厉打击一批制售假冒伪劣食品、使用非食品原料的非法小作坊；坚决关闭一批无卫生许可证、无营业执照、无生产许可证的食品生产加工企业；积极引导规范一批具备一定基础的小作坊达到市场准入条件；整合做大一批具有区域性集中加工特点的小作坊。我们希望通过全系统艰苦细致、深入扎实的工作，使小作坊数量大幅降低、安全卫生水平不断提升、生产加工秩序逐渐规范、从业者食品安全意识得到普遍提高。
（三）小作坊监管的工作原则
根据当前我国食品小作坊的实际情况，小作坊监管工作按照“全面监管、分类实施、突出重点、因地制宜”的原则，建立和完善小作坊监管工作机制。一是政府领导，全面监管。在坚持各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作的前提下，各级质量技术监督部门应切实担负起部门监管职责，将所有食品生产加工行为全部纳入监管范围。二是统一规范，分类实施。在对制售假冒伪劣食品、使用非食品原料严厉打击的前提下，小作坊按以下五种情况分类监管：第一种是根据证照情况：重点是督促没有卫生许可证和营业执照的小作坊领齐证照。第二种是根据地理位置：将地处人口稠密的城市和城乡结合部的作为重点监管，将地处人口稀疏的农村的作为一般监管。第三种是根据风险情况：将白酒等安全风险较高的作为重点监管，将大米、面粉等风险较低的作为一般监管。第四种是根据销售范围：对产品销售范围较大的作为重点监管，对产品仅在本乡镇或本村销售的作为一般监管。第五种是根据诚信情况：对有制售假冒伪劣食品违法行为和抽查不合格记录的作为重点监管，无不良记录的作为一般监管。如果这五种分类有两种以上属于重点监管的，则列为重中之重，集中力量实施严密监管。三是重心下移，突出重点。各省局应将小作坊监管的工作重心和监管资源进一步向县级质量技术监督部门转移，集中力量对重点地区、重点产品、重点企业和重点项目开展专项治理。四是因地制宜，打扶结合。各地质量技术监督局要根据本地的实际情况，采取不同模式整合规范，有针对性地加强监管；既要加强打击，又要加强帮扶，因势利导，形成良好的监管和规范氛围。
（四）小作坊监管的工作措施
经过认真总结2006年浙江、吉林、山东、广东、河南、安徽、陕西、甘肃等省的小作坊监管工作试点经验，总局又多次组织专题调研和实地调查，目前形成了《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》（征求意见稿）。会议结束后，总局还将组织精干力量到基层到一线深入调研，发达地区、繁华城市要去，落后地区和穷乡僻壤也要去，目的就是要搞清、弄透、全面剖析小作坊问题，制定出符合实际、行之有效的政策和措施。以下是总局目前决定采取的小作坊监管的几项主要措施。
第一，小作坊自身必须严格遵守的三条规定
一是进行基本安全卫生条件改造。所有小作坊必须根据当地县级质量技术监督部门制定的食品生产加工小作坊的基本质量安全卫生条件，进行生产条件改造，达到从事食品生产加工的最低底限要求。达不到基本条件又拒不进行条件改造的，不得生产加工食品。
二是产品在规定范围内销售。已经纳入市场准入管理并开始无证查处的食品种类，小作坊生产加工的产品的销售范围不得超出县级行政区域。
三是公开承诺。小作坊必须向社会公开承诺，承诺的主要内容包括：不使用非食品原料，不滥用食品添加剂，不使用回收食品做原料，销售范围不超过本县行政区域。承诺应明示公开，接受群众监督。
第二，县级局必须严格执行的六项措施
一是完善普查建档。县级质监局必须做好辖区内小作坊的普查建档工作，以前普查范围未涵盖的，按照这次总局提出的小作坊范围进一步补充完善。所有小作坊的档案做到电子化管理和动态更新，并尽可能的保存影像档案资料。县级局必须向省市局报告本辖区内小作坊的动态变化情况，省市局必须建立完备的小作坊详细情况数据库。
二是实行小作坊免费培训。县级质量技术监督部门应对本地食品生产加工小作坊从业者进行免费培训，培训的内容应该包括基本的食品法律法规知识、食品安全知识、食品生产加工知识、食品添加剂使用知识和质检部门的监管要求。使食品生产加工小作坊认识到生产者是食品安全第一责任人，增强社会责任感，改善生产条件，改进生产工艺和生产设备，提高保证食品安全的能力和水平。培训方式可采取集中与分散相结合的原则进行，可以全县集中统一培训，可以在乡镇范围内分片进行，也可以本着就近就便的原则在村里进行，但必须完成培训任务。
三是强化日常例行巡查制度。县级质量技术监督局对辖区内的所有小作坊必须建立和实施严格的日常巡查制度，制定翔实的巡查计划，建立规范的巡查程序、巡查内容、巡查文书制度。重点巡查基本安全卫生条件保持状况、产品销售范围和添加物质使用情况等内容。日常巡查结果必须建立电子档案和纸质档案，详细记录巡查实际情况。
四是实行定期公示制度。县级质量技术监督局应对本辖区食品生产加工小作坊监督检查情况进行定期公示。定期公示至少一个季度进行一次，并可根据实际情况随时公示。公示的内容包括本地食品生产加工小作坊的条件改造情况、申领证照情况、日常巡查情况、不合格记录和其他违法行为等，接受社会监督。公示的内容应同时报本地政府和上级质量技术监督部门。
五是严格整改复查和停产整顿。对不能满足基本质量安全卫生条件的、日常巡查中及其他监督中发现问题的小作坊，县级质量技术监督部门必须责令其限期整改。明确整改的期限和整改的内容，根据实际情况进行指导帮助，对限期整改的情况严格复查。对复查仍不合格的，必须责令停产；同时报告本地政府，并予以公示。问题严重的，要责令其召回已售出产品。
六是严格惩处恶意违法犯罪行为。对于制售假冒伪劣食品、使用非食品原料的违法行为必须实施严厉打击，报告当地政府，会同有关部门依法予以取缔。涉嫌违法犯罪的，绝不能以罚代刑，必须移交公安、司法机关处理。
以上所说的小作坊必须遵守的三项规定和县级局必须执行的六项措施都是强制性要求，必须执行，各地质监部门还可以根据各地实际情况，采取生产报告、黑名单、强制检验等措施，进一步完善监管制度，确保小作坊不出大的食品安全问题。小作坊监管措施能否落到实处，能否真正发挥作用，最为重要的是健全和完善区域监管责任制。各级质量技术监督局，尤其是县级局，必须坚持严格执行“三员四定、三进四图、两书两报告”为主要内容的食品安全区域监管责任制，严格执行巡查、回访、抽查、年检等日常监管各项制度，确保政策清楚、职责清楚、任务清楚，实现小作坊监管责任到人、监管到位。小作坊监管的工作核心在县级局，落实的关键也在县级局。责任下去了，保障条件也要跟上。省、市级局要从人员、资金、设备等各方面全面向县级局倾斜，切实做好县级局履行职责的保障工作。
第三，总局和省级、市级局的工作重点
在小作坊监管工作方面，总局和省局主要负责制定方针、政策，对食品安全问题突出的地区，加强指导和督查督办。市级局主要负责监督检查县级局小作坊监管措施的执行和落实情况，大力协助县级局解决日常工作中的困难和问题。
一是抓住重点，开展集中整治。以农村和城乡结合部为重点，对765个区域性集中生产食品的地区进行专项整治，按照“依托政府、集中整治、疏堵结合、规范发展”的解决思路，务实创新，因地制宜，积极实践“专业合作”、“龙头带动”、“协会推动”、“股份联合”、“区域整治”、“园区集中”等联小做大、整合做强的模式，积极引导小作坊的规范发展。同时，加大基层监管力度和上级督导力度，确保不出现区域性食品安全隐患，确保一方社会稳定和经济发展。要继续深入开展食品“两打”专项行动，严厉查处一批性质恶劣的违法违规企业。同时，将苏丹红、吊白块、甲醇等18种化工产品定性为有毒有害非食品原料，我们还将进一步扩大和明确有毒有害非食品的范围。凡是在食品生产加工中使用有这些有毒有害物质的，一律移送公安、司法机关处理，加大对违法犯罪分子的惩处力度。对乳制品、饮料等高风险食品，集中开展专项治理，全面地、坚决地查处无证生产违法行为，按照国务院要求，在今年年底前基本实现杜绝无证生产。
二是实行重点区域挂牌警示制度，强化监管责任。每个省局都要至少确定本省10个食品安全重点监管的地区，集中力量解决突出问题，并在5月31日前将名单上报总局。总局将选择部分地区作为全国食品安全重点监管地区，实行挂牌督办，促使地方政府，特别是县（市）级政府行动起来，真正消除突出的区域性食品安全隐患。总局将对列入全国食品安全重点监管的地区，直接组织力量督查督办，坚决破除地方保护，坚决维护食品安全。
三是强化动态监管制度，及时掌握安全隐患趋势。各地质量技术监督部门对辖区内的食品生产加工企业要实施动态监管，加大日常质量安全卫生的巡查、回访、抽查的频次和力度。实行食品企业监督检查情况双月报表制度，总局将统一制定报表格式、填写内容和具体要求。每个省局必须在单月的15日前，按照统一格式向总局报告本辖区内上两个月重点区域整治动态、食品企业数量变化、巡查企业数量、巡查次数、关闭数量、抽查产品数量和抽查结果等，做到隐患早发现，问题早解决。各省也应建立相应的动态监管制度。
四是实行双向报告、两级督导制度，加大对突出问题的查办。各级质量技术监督部门在落实食品安全监管责任制过程中必须严格执行双向报告制度，即一方面向地方政府报告，另一方面同时向上级主管部门报告，严重问题要即发现即报告。涉及以下五个方面情况的，必须讲实话，报实情：存在区域性安全隐患的、发现使用有毒有害原料生产加工食品的、报请地方政府取缔的、移送公安司法部门处理的和区域主要食品监督抽查合格率低于50%的。同时，总局和省局将投入更多的精力到县级地区加强督查指导，实行重点督导、专项督导和定期督导制度。加大督导力度的目的，就是要积极促进地方政府对食品安全负总责责任的落实，积极帮助基层监管部门落实监管责任，保证各项工作部署得到不折不扣地落实。
此外，在小作坊监管工作中，各级质检部门在扎实开展业务工作的同时，要充分发挥媒体参与食品安全监管工作的积极作用，进一步加大主动宣传力度，引导媒体积极宣传监管成效，树立质检部门狠抓食品安全、切实维护消费者权益的良好形象。进一步加大对日常巡查、监督抽查、节日检查等工作的日常性宣传；对发现使用非食品原料生产加工食品的，原则上一律公开报道；对查出重大食品安全问题的，要积极请媒体适时介入，加大宣传；对存在区域性食品安全隐患、未能限期解决的，总局将组织区域性食品安全状况专项抽查，并坚决将问题严重的地区公开曝光。进一步强化监管成效宣传，积极向公众展示质检部门严厉惩处违法犯罪、维护食品安全的决心。
最后再强调的一点是，目前部分省市政府发文进一步明确了食品小作坊监管职责要求，有的甚至明确了证照不全小作坊的查处分工，这对小作坊的监管是有利的。但是，不管地方政府对小作坊查处分工是否有发文，都不会改变质检部门负责食品生产加工环节监管的职责。我们决不能把生产加工领域再划出去一块，特别是对证照不全和“三无”小作坊，也要全部管起来。管不管是态度问题，地方政府最为看重的也首先是态度问题。我们说管理对象要全部包下来，但并不是责任就是我们包下来；一旦出了问题，谁的责任，应具体问题，具体分析。因此，各地质监部门要在采取各种措施促进地方政府对食品安全负总责的同时，必须坚决做到不等、不靠，要更加认真、更加主动地负责当地食品生产加工领域的监管。特别是上级有要求、群众有举报、媒体有曝光的，必须果断、迅速地予以坚决查处。
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