《絮用纤维制品质量监督管理办法》

   《絮用纤维制品质量监督管理办法》（以下简称办法）的立法必要性
   （一）絮用纤维制品是重要的产（商）品，但质量问题严重，有必要通过立法加强监督。絮用纤维制品是一种使用量很大、使用领域较广的产品，涉及家纺、服装、家具、玩具等多个行业。既是广大老百姓家中必备的日用品，又是抗震救灾、扶贫济困的重要物资，同时也是广泛使用于学校、医院、宾馆饭店、敬老院等社会服务领域的产品。另外，絮用纤维制品在建筑、农业、运输等非生活领域也有特定用途。絮用纤维制品质量的好坏，关系群众的健康。
   但因絮用纤维制品特别是生活用絮用纤维制品，市场需求大、工艺简单、成本较低，易成为不法分子制假售假的目标。为赚取更高利润，不法分子大量使用劣质原料，如医院用过的、殡葬用过的、传染病疫区流出的、国外的废旧纤维制品等，直接或间接用于制售伪劣絮用纤维制品（俗称“黑心棉”），通常外部还会蒙上一层具有欺骗性的包裹物。制售“黑心棉”，易诱发疾病，损害消费者利益，易形成区域性制假售假问题，扰乱正常经济秩序，并浪费和侵吞了大量能源、资源等社会财富。因此，有必要制定有关办法加强质量监督，强化从源头抓质量，打击制售“黑心棉”活动。
   （二）“黑心棉”问题受到国家的重视和关注，有必要通过立法，提高打假有效性。严厉打击制售伪劣絮用纤维制品违法行为，提高絮用纤维制品质量，保护广大人民群众的健康安全是质检部门的一项重要职责，也是整顿和规范市场经济秩序的一项重要任务。2001年国务院组织开展整顿与规范市场经济秩序工作时，质检总局就将包括棉花专项打假和“黑心棉”专项打假的棉花打假工作列入了重要工作项目之一。
几年来“黑心棉”打假虽然取得了一定成绩，但同时也成为“没完没了”的质量问题之一。原因是多方面的，其中相对人的质量义务不明确、对违法行为打击力度不够、打不疼也打不死、有关制度建立健全程度不高、法律保障力度不够等是其中的重要原因，因此有必要通过立法，加大打假力度，提高执法打假的有效性。
   （三）巩固打假成果，有必要通过立法依法予以解决重要问题。一是，一些打假制度经过摸索和实践逐步建立起来，但均散见于各个规范性文件中，这不利于相对人的查看、学习和自觉遵守，影响打假成果的巩固，也使这些制度缺少法律强制力的保障，影响其有效运行；同时对我们自身行为也缺少法律约束力，不利于自我管理和规范。二是，一些属于法律空白的问题，需要及时补充，但通过一般规范行文件无法解决。如针对“打不疼打不死”的问题，需要从惩处力度上加以解决；针对提高监督和打假有效性，需要从源头抓重点原料监控、从使用领域抓采购等关键环节，提高监管力度。因此，为符合依法行政的要求，有必要有通过立法解决上述重要问题。
    主要内容
    （一）结构框架
   本《办法》共分5章41条，主要包括：总则、质量义务、质量监督、罚则、附则。第一章（总则）主要对办法的立法宗旨、适用范围、监督体制、禁止性义务等作出了原则规定；第二章（质量义务）对生产、销售以及在经营性服务和公益活动中使用絮用纤维制品的行为规定了相应质量义务；第三章（质量监督）对絮用纤维制品的监管制度进行了规定；第四章（罚则）对违反质量义务的行为规定了处罚和处理的内容；第五章（附则）就有关名词术语、进出口检验检疫监管、解释权和实施日期进行了规定。
    （二）主要制度
   《办法》结合近几年打假实践中所建立和实施的一些制度、措施，建立了进货验收制度、监督检查制度、重点区域场所整治制度、出厂检验合格制度、质量诚信制度等一系列制度。
    1. 经营者义务方面的制度主要有：
   （1）进货验收制度。一是《办法》第九条规定了絮用纤维制品生产者的原料进货验收制度。二是参照《产品质量法》有关销售者的进货验收的规定，《办法》第十五条规定了对用于经营性服务或公益活动的生活用絮用纤维制品建立并执行进货验收的制度。该制度前身是2002年的《关于加强集团购买絮用纤维制品质量监督工作的意见》所确立的集团购买絮用纤维制品质量监控制度（以下简称集团监控制度）。集团监控制度已经实施3年，取得良好成果，是目前所有黑心棉打假制度中实施效果最好的一项。
   （2）包装标识制度。一是《办法》第五条规定了再加工纤维的包装标识制度。二是   《办法》第十一条规定了生活用絮用纤维制品原料明示说明制度。三是《办法》第十二条规定了非生活用絮用纤维制品的警示标识制度。以上制度主要是依据产品质量法有关产品的包装标识规定设立的。
   （3）出厂检验合格制度。依据《产品质量法》第十二条，本《办法》第十三条规定了生产的絮用纤维制品应检验合格方可出厂的制度。
    2. 监督方面的主要制度
   （1）监督检查制度。依据《产品质量法》有关产品质量监督检查方面的规定，本《办法》第十九、第二十条规定了监督检查制度。该监督检查主要是指日常的或专项的执法检查。
   （2）重点区域场所整治制度。《办法》第二十四条创设了该制度。该制度源于2002年总局《关于对制售劣质絮棉制品重点区域、重点场所专项打假的通知》所确立的重点区域场所整治制度。该制度是“黑心棉”打假的又一项重要措施。本办法基本延续了以往的基本做法。
   （3）质量诚信制度。《办法》第二十五条创设了该制度。这是目前治理假冒伪劣的治本之策。这项制度包括：质量档案、分类监管和质量信用评定三方面的内容。
    有关问题说明
    （一）适用范围
    本《办法》第二条对适用范围进行了规定，包括产品范围和行为范围。
   1.产品范围。本《办法》适用于絮用纤维制品。絮用纤维制品由生活用絮用纤维制品和非生活用絮用纤维制品两部分构成。
   2.行为范围。《办法》适用于三种行为：一是生产、销售絮用纤维制品的行为。二是将生活用絮用纤维制品用于经营性服务或公益活动的行为。这里的公益活动是指抗震救灾、扶贫济困等非盈利性的社会服务活动。虽然《产品质量法》对此没有规定，但近几年打假中，曾多次出现用“黑心棉”捐赠灾区、访贫问苦的案件，在社会上造成很恶劣的影响，甚至影响到政府的形象和声誉。所以本《办法》将公益活动也纳入调整范围。三是纤维质量监督机构对絮用纤维制品质量实施监督管理的行为。同时《办法》第三十九条规定进出口絮用纤维制品检验检疫监管工作不属于本《办法》调整范围。
    （二）关于监督体制
   《办法》第三条规定了絮用纤维制品质量的两级监督体制：一是国家级监督体制，二是地方级监督体制。
    （三）关于“黑心棉”的界定
   严厉打击制售“黑心棉”活动是絮用纤维制品质量监管的重中之重。本《办法》第四条第二款对“黑心棉”做了界定。
   1.界定的必要性。“黑心棉”是以往对伪劣絮用纤维制品的一种俗称。由于并非科学称谓，近年来出现了“黑心棉”一词被误解、滥用的迹象，从而造成“黑心棉”打假责任无限扩大化，有必要加以清晰界定。
   2.特点。《办法》对“黑心棉”启用了“劣质絮用纤维制品”这一科学称谓。与以往相比其特点一是突出了对人体的有害性，二是更具体。
    （四）关于原料的监控
   加强原料监控是絮用纤维制品质量监管的又一重点，也是特点，是从源头抓监管原则的具体体现。《办法》体现了这一点，涉及到质量义务的多个条款。
   1.涉及原料监管的主要内容。本《办法》除第五条对原料做了统一规定外，还对需重点监控的原料作了规定。
   （1）对“禁用原料”和“限用原料”进行了规定。《办法》第六条、第七条将重点监控的原料分为“禁用原料”和“限制使用原料”分别进行了规定。所谓“禁用原料”是指在生活用絮用纤维制品和非生活用纤维制品以及其他纤维制品中，均一律禁止使用的原料。所谓“限用原料”是指在生活用絮用纤维制品中禁止使用，但在非生活用絮用纤维制品中未禁止使用的原料。
   （2）对再加工纤维进行了规定。由于再加工纤维是被利用过再还原的纤维，其被利用的过程和还原的方法目前都较难控制，容易出现问题，因此，再加工纤维的监管是目前“黑心棉”打假中所面临的一个难点和热点，也是原料监管中的一个重点。本《办法》主要规定：一是禁止使用禁用原料生产再加工纤维；二是用于加工絮用纤维制品的再加工纤维要有符合要求的包装、标识和警示语；三是再加工纤维一般情况下不得用于加工生活用絮用纤维制品，但符合国家规定的除外；四是生产者对再加工纤维应当验收、登记；五是再加工纤维的质量监管办法另行制定。
   2.与《絮用纤维制品禁止使用原料管理办法（试行）》（以下简称《禁用原料办法》）的关系。一是，本《办法》不完全替代《禁用原料办法》，对于本《办法》未涉及而《禁用原料办法》涉及的有关原料生产、销售、回收等活动监管内容，仍应执行《禁用原料办法》；二是，对于《禁用原料办法》和本《办法》均有规定，但规定不一致的，以本《办法》为准。