有关行政执法档案中证据链的探讨

   “证据链在行政执法档案中占有及其重要的地位。一卷完整的行政执法档案离不开证据链的支持，没有证据和完整闭合的证据链的事实依据，既不可能形成案件，也无从谈起行政执法档案的建立。完整闭合的证据链是决定行政执法是否合法的关键。”

   一份完整的行政执法档案是对某一件行政违法案件从发现（受理）到查处结束整个过程的翔实纪录。其核心内容就是证据链的完整闭合，如果证据链出现断裂，有不吻合缝隙，轻者将影响行政执法档案的质量，重者可能导致整个执法案件的推翻。值得引起各级行政执法部门的高度重视。

    形 成

   我国有关法律法规对各级行政执法工作规定有明确的执法程序。以质量技术监督行政执法为例，原国家技术监督局颁布的《技术监督行政案件办理程序的规定》中明确了质量技术监督行政执法的程序为受理——调查取证——审理——执行——结案——立卷归档（第三十七条）。每一个程序都涉及若干份不同的证据资料，由这些证据构成了整个案件的证据链。而证据又因案件的不同，可能出现人证、物证（实物以及实物照片）视听材料、证人证言、行政相对人陈述、调查笔录、现场勘验检查笔录、检验检定或鉴定结果等。而一件案件的查处必将形成一个完整的证据链。

    作 用

   证据链是构成行政执法案件的要件，它在整个行政执法过程以及行政执法管理中具有不可或缺的重要作用。

   1．完整的证据链反映了行政执法部门的执政为民和执法能力。改革开放以来，我国大力发展社会主义市场经济，靠的是依法治国、依法行政。行政执法部门的行政执法工作更强调依法行政，依法办事，以不断提高政府部门的执政为民能力。我国的相关法律法规要求，在查处行政违法案件过程中必须遵守“以事实为依据，以法律为准绳”，做到事实清楚、证据确凿，处罚合情、合理、合法。要做到以上要求，除应严格遵守行政执法的程序，不断提高行政执法人员素质外，在办理案件的过程中及时识别收集、获取各种有效的证据，形成案件完整的证据链就成为行政执法案件成败的关键。从中也可体现出行政执法部门执政为民和执法能力。试想，一级行政执法部门只重视执法效果，不重视抓依法行政过程；片面追求罚没效益，忽视执法案件质量；盲目攀比部门、个人政绩，放松执法管理，其结果必将导致执法混乱、执法人员违法，出现人情案、证据不足案件、以收代罚、以罚代管等国家明令禁止现象，严重影响政府行政执法部门的形象。

   2．证据链是形成行政执法档案的核心内容。从行政执法程序的受理——调查取证——审理——执行——结案五个环节中不难看出，每一步程序都涉及获取相关证据和纪录。案件的受理程序应有投诉人、接待人、主管领导的批示有关纪录证据或案件发现现场的有关纪录证据；调查取证应获取大量的人证、物证、视听材料、证人证言、行政相对人陈述、调查笔录、现场勘验检查笔录、检验检定或鉴定结果等证据；审理环节可涉及审理纪录、证人证言、行政相对人陈述以及行政相对人提供的各种证明资料、文件等证据；执行环节缺少不了行政处罚决定书、行政处罚决定书送达通知，需要人民法院强制执行的案件，还应有申请强制执行申请书，以及执行情况的纪录证据；结案程序反映的是案件已执行完毕，应有结案申请表，并有同意和批准结案相关部门、领导的签字纪录。以上程序中的证据形成了最后归档程序的证据链，从而也构成了一份执法档案的核心内容。按照档案归档要求，附加目录、编号、页码和案卷封皮等形成了一套完整的行政执法档案。从行政执法档案形成的过程及内容，足以显现出证据链在其中的核心地位。

   3．典型的证据链档案可成为指导行政执法工作的活教材。行政执法工作是社会经济发展的产物，它也将随着社会的不断进步和经济的发展而发展变化，不同的社会发展阶段，国家将制定不同的法律法规去约束，而行政执法人员也在不断发生着变化。要适应新的变化，提高各级政府部门行政执法的能力和水平，学习、教育、培训至关重要。实践证明在学习领会掌握法律法规条款内容的基础上，以典型的档案案例示教与行政执法人员，特别是新进入执法队伍的人员，是提高行政执法人员执法能力的快捷途径。共同解剖典型执法案例，有的放矢地开展专题大讨论，既可使执法人员熟悉执法程序，又可以使执法人员了解执法的全过程；既能学会执法过程中应收集的证据种类，又能掌握获取证据的途径和方法；既可锻炼执法人员适度把握处罚尺度，也可提高执法人员综合素质。实践证明，借助于典型完整的证据链档案，融合与执法人员学习、培训之中，不失为一种行之有效的提高执法人员行政执法能力和水平的好方法。

    识 别

   正确识别行政执法归档资料中的证据和证据链，是每一名行政执法档案工作人员必备的素质要求。对于行政执法过程中形成的各种案件资料，首先应识别出是现场处理案件还是立案处理案件。对于现场处理案件应按照《技术监督行政案件现场处罚规定》的程序识别证据链，对于立案处理案件应按照《技术监督行政案件办理程序的规定》的行政执法程序分类；其次应认真识别每一程序环节中的相关证据是否齐全有效，无效的证据应及时核对落实或请示主管领导，提出处理意见；第三认真阅读案件内容，识别出证据链的先后次序，以便编制案卷目录，确保证据链的完整闭合。

    对 策

   为了保全证据链的完整闭合，保证行政执法档案的质量，提高行政执法档案的有效性，在收集整理行政执法资料过程中，档案管理人员一定要坚持原则，恪守职责，认真细致的处理好遇到的每一个问题，务必落实清楚。

   1．前后证据时间差错或漏填。发现此问题，应及时找到具体办案人员予以纠正。对于需要更改的时间，应有办案人员的签字，并符合档案管理有关规定。

   2．证据中相关人员签字手续不全。这是行政执法过程中可能出现的常见问题。属于办案人员未签字的问题，可由执法人员补签；属于行政相对人漏签字的问题，则由办案人员找到行政相对人补签；属于领导未签字的证据资料，交由办案人员补全审批手续。

   3．证据链有“掉链”现象。遇到此类问题时，可积极与办案人员沟通，了解原由，由办案人员先行补救解决；办案人员经过努力不能解决或办案人员调离工作岗位的，应及时报告主管领导，研究解决的具体办法；有严重影响到执法案件成败的重要证据链缺失的，必须报告领导，查明原因，再决定是否收集归档。

   4．特殊证据的处理。由于现代化管理技术的普及应用，在行政执法过程中经常会出现录音、录像、照相等影视证据资料。为了保全这些证据，档案管理人员应认真收集、研究保存的方法。对于摄制的照片证据资料应剪切在A4幅面统一的纸张上面，加注时间、地点、拍摄内容文字和编号，作为附件附在案卷后面，必要时，还可采用塑封加以保护；对于录音、录像获得的证据资料可刻制成光盘并加注说明、编号作为案卷附件负载于案卷后面予以保护。

    （作者单位：陕西省质量技术监督局标准化研究院）《中国质量技术监督》