银保监会行政处罚办法公开征求意见 将确立调查审理决定相分离制度

□　本报记者　周芬棉

2018年党和国家机构改革后,中国银监会与保监会融合而成为中国银保监会,但是行政处罚方面却两套办法并存,各行其是。日前,中国银保监会统一规范两行业处罚规章,起草了《中国银保监会行政处罚办法(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),向社会公开征求意见。

《意见稿》的发布引起社会各界广泛关注。《法制日报》记者采访多位业内人士,他们对《意见稿》给予肯定,认为处罚程序的统一,是完善行政处罚工作机制,严肃整治市场乱象的重要一步。其中确立的立案调查、案件审理与决定相分离制度、细化听证程序等均具亮点。

统一规范行政处罚程序

北京紫华律师事务所主任钱列阳律师认为,《意见稿》最为重要的价值在于对银保监行政处罚程序进行统一性的规范,整合原有两机构的处罚程序或办法,这是机构改革后两种处罚办法优化完善的必然结果,意在体现银行市场与保险市场行政处罚的缜密性与严谨性。

《意见稿》共9章99条,对行政处罚案件管辖、立案调查、审理审议、权利告知与听证、决定与执行等内容作出全流程规范。中国政法大学教授刘少军认为,这种缜密与严谨体现在程序上。《意见稿》着眼于规范行政处罚程序,这为治理市场乱象、充分保护行政相对人合法权益提供了制度保障。从本质上,《意见稿》就是一部程序法,程序化自然是其最大的一个亮点。

《意见稿》开宗明义确定处罚的对象是,银行业机构、保险业机构、其他单位和个人。对这些当事人违反法律、行政法规进行处罚,如警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿等。

银行业保险业实行准入制,取得牌照从事相关业务,均需要符合相应的条件,获得行政许可。刘少军说,银保监会对其所监管对象所获得的具体资格,因其违法而限制或剥夺,是其行使监管权的具体体现。比如,吊销金融(业务)许可证、取消(撤销)任职资格、限制保险业机构业务范围、责令保险业机构停止接受新业务、撤销外国保险机构驻华代表机构、责令撤换外国保险机构驻华代表机构的首席代表,以及对其采取禁入措施等。

“程序化不仅体现在对处罚整个流程的安排中,还体现在每个环节的具体条文中。”刘少军说。

比如在管辖权上,《意见稿》明确,银保监会和派出机构各自有管辖的违法行为,同时明确了在异地实施违法行为、交叉检查或跨区域检查发现违法行为时的管辖问题。

尤其是,对电话销售保险等新方式下出现的违法行为,《意见稿》也有规定,即由电话呼出地派出机构管辖。对银行业机构予以吊销金融许可证的,由颁发该金融许可证的监督管理机构管辖等的规定,则体现了其管辖程序上的周延性。

调查审理决定相分离

据记者了解,几年前有相关部门首创调查、审理、决定相分离制度,好评如潮。公众认为,这种制度可以有效制约各处罚环节,可以使执法更公正、公平、合法。

《意见稿》第五条明确,银保监会及其派出机构实行立案调查、审理和决定相分离的行政处罚制度,设立行政处罚委员会。委员会下设办公室。

在立案调查环节,依据《意见稿》,在发现当事人涉嫌违法情形下方可启动立案,并且应当由立案调查部门填写行政处罚立案审批表,经负责人批准后方可正式立案。立案调查的任务就是依法充分收集违法行为的证据并保存证据。调查终结,应当制作调查报告,载明案件来源、取证过程、相关当事人违法事实及相关证据认定情况,最后给出处罚的建议、理由及依据。

此环节结束即转入审理阶段。在审理环节,案件材科被移交到行政处罚委员会办公室。符合规定标准的材料,办公室应当办理接受手续。审理主要是基于调查报告载明的违法事实和责任人员,从调查程序、处罚时效、证据采信、事实认定、行为定性、处罚种类与幅度等方面进行审理。审理结束提出审理意见,提出拟处罚意见,并给出理由及依据。

最后则是审议。由行政处罚委员会审议会议对案件进行审议,主要是查看程序是否合法；事实是否清楚、证据是否确凿；行为定性是否准确；责任认定是否适当；量罚依据是否正确；处罚种类与幅度是否适当。审议委员会委员发表审议意见,并对审理意见投票表决、根据表决结果作出行政处罚事先告知书。

明确界定可听证情形

从当事人角度看,收到行政处罚告知书后,即可决定是否行使陈述权、申辩权,是否申请听证。

但并不是所有案件当事人都能申请听证。《意见稿》规定有些案件当事人有要求举行听证的权利,这都是对当事人影响较大的案件,包括:对银行业机构作出的100万元以上罚款、对个人作出的10万元以上罚款；对保险业机构作出的30万元以上罚款、对个人作出的5万元以上罚款；没收50万元以上违法所得。

另外还有,限制保险业机构业务范围、责令停止接受新业务；责令停业整顿；吊销金融(业务)许可证；取消(撤销)任职资格；撤销外国保险机构驻华代表机构或责令撤换外国保险机构驻华代表机构的首席代表；或者采取禁入措施等。

尤其是在听证环节,明确了回避制度。其实《意见稿》第8条就规定,银保监会及其派出机构参与行政处罚的工作人员,有下列情形之一的,本人应当申请回避,当事人及其代理人也有权申请其回避。

《意见稿》对听证的程序进行了非常详细的规定。之后才进入决定与执行环节。

重在防范金融机构风险

就《意见稿》的规定而言,钱列阳指出,《意见稿》,对银行与保险市场的规范稳健发展,金融机构及其高管的道德风险与违法风险进行了控制、震慑与约束,并对金融风险起到了事先防控的效果。

诚然,对于存在违规行为的机构,银保监会从未手软。今年以来,银保监系统仅对银行业就开出了1214张罚单。有专家从惩罚处理历年情况分析,认为今年的罚单数量多、金额大。

《意见稿》的出台无疑会使行政处罚更加公正、客观。但是再好的制度,只有落实才有效。

北京问天律师事务所主任张远忠代理过多起投资者投诉银行业保险机构的案件。他对监管机构能不能公正执法、不偏袒银保机构心存忧虑。他举例说,有时候监管机构称对投诉调查了,但投资者却看不到调查结果,就只能再申请信息公开；对监管机构作出的决定不服,要求行政复议,监管机构却常称复查。

张远忠说,复查不是复议。复议后再不服可以提起行政诉讼,还有法院最后一道救济渠道；而复查后不服,只能是走信访之路,相较法院审理的时效与审判制度,显然去法院更快捷更方便。当然,任何一部法律法规的效力都在于执行。希望《意见稿》在制度上能最大可能保证监管机构依法公正严格透明的执法。