“机关后勤工作”与“机关事务工作”

    >>  文/ 姬观菊

   1995年12月28日是国务院机关事务管理局成立45周年纪念日。当时的党和国家领导人为国务院机关事务管理局成立45周年题词时，大多使用了“机关事务工作”的概念。

   时任中共中央总书记、国家主席江泽民同志的题词是：“机关事务工作要为党和国家的中心工作服务”（《党和国家领导人关于机关后勤工作的题词讲话和文章汇编》，全国机关事务工作协会编，下同）。时任中共中央政治局常委、国务院总理李鹏同志的题词是：“做好机关事务工作，为机关工作服好务”。时任中共中央政治局委员、国务院副总理钱其琛同志的题词是：“借鉴国外先进经验，提高机关事务工作水平”。时任中共中央政治局委员、国务院副总理吴邦国同志的题词是：“努力做好机关事务工作”。

   时任全国人大常委会副委员长王丙乾同志的题词是：“加强机关事务工作，努力提高保障能力”。

   时任全国政协副主席赛福鼎●艾则孜同志的题词是：“坚持服务宗旨，做好机关事务工作”。全国政协副主席马万祺先生的题词是：“参考中外先进经验，策励机关事务鹏程”。

   老一辈无产阶级革命家习仲勋同志的题词是：“弘扬机关事务工作优良传统，争取更大光荣”。薄一波同志的题词是：“发掘优良传统，做好机关事务工作”。

   从全国各行政区各系统机关后勤工作机构历史沿革发展的过程来看，“机关事务”的概念使用表现在机关部门的规范化名称上，也都是把本级机关后勤工作部门命名为机关事务管理局，并且自建国以来，尽管从中央到地方，都进行过多次重大的政府机构改革，但各行政区各系统负责机关后勤工作部门所使用的机关事务管理局名称，却从来都没有发生过变化。

   以上情况表明，“机关事务”和“机关事务工作”的概念，因其自身所固有的科学意义而蕴含着强大的生命力。

    二

   1999年，国务院机关事务管理局后勤干部培训教材编审委员会编印的《机关后勤工作概论》（张升智主编，群众出版社出版）开篇阐述机关后勤工作产生发展的历史时即指出：

   “后勤一词，通常用作军事术语，是后方勤务的意思，指后方对前方的供给工作。我国古代的宫廷内务、政权衙门的粮响保障及军队中的柴草、粮食、军需、装备供应等，均属于后勤工作的范围。近代又称庶务、总务、行政事务、机关事务等。为了与一般意义的行政工作、行政事务工作、机关工作、机关事务工作等相区别，我们为机关提供保障和服务工作的这一部分，借用军事后勤的意思，称作机关后勤工作”。

   “机关事务工作作为机关政务工作的辅助工作，一般包括机关秘书工作、文书档案工作、会计出纳工作、通信工作、安全保卫工作、后勤保障和服务工作等。由此可见，机关事务工作的内容比较广，后勤保障和服务工作只是机关事务工作中的一部分”。

   “机关后勤工作是随着国家的产生和政权组织的出现而形成和发展起来的，为政权机关的管理活动和管理人员提供物质保障和服务工作，称作机关后勤工作”。

   在理论上廓清“机关事务工作”与“机关后勤工作”的联系和区别并写入机关后勤干部专业培训教材，为随着机关后勤事业改革发展实践的深入而进行“机关事务工作”理论的探讨开辟了前进的道路，奠定了理性认识发生质的飞跃的科学基础。

    三

   2003年11月17日，全国机关事务工作协会会长扩大会暨机关后勤改革座谈会在北京召开。部分中央国家机关和省市区机关事务管理局负责人就机关后勤改革应把握的几个重点问题展开了热烈讨论。“科学定位机关事务工作职能”作为会议八个热点问题之一，引起了争鸣。国务院机关事务管理局办公室法规与调研处将座谈会讨论的主要观点汇编成了《来自机关后勤改革一线的声音—在全协会长扩大会暨机关后勤改革座谈会上管理局局长话改革》（《中国机关后勤》，2004年第2期），站在“科学定位机关事务工作职能”的历史发展高度，对“机关后勤工作”与“机关事务工作”两个既相互联系又相互区别的概念进行了理论联系实际的深刻阐述。文章指出：

   “经过20多年的改革，机关事务工作应该有一个科学的定位。从当前情况看，关键要把握两点：

   （一）要明确机关事务工作与机关后勤工作的区别。机关事务工作涵盖机关后勤工作。长期以来，人们一直把机关事务工作等同于机关后勤工作，其结果是降低了机关事务工作的社会地位，影响了事务工作的发展，阻碍了事务工作人才向社会其他行业的合理流动。机关事务工作有两个层面，一是行政管理层面，即当前的重点要明确管什么，怎么管；二是后勤服务层面，重点要明确服务的项目、内容、标准、质量。随着市场经济体制的逐步完善，机关后勤服务必须进行社会化改革，而机关事务管理是政府行政管理的组成部分，其主要职责是以资产管理为核心，以提供物质保障为手段，以保证机关高效有序运转为目的，是政府自身建设的重要方面，机关事务管理工作不可能社会化。

   （二）要提升机关事务管理理念。当前提升机关事务管理理念十分重要。虽然政府职能转变使机关事务管理部门在直接提供后勤服务保障的职能方面逐渐淡出，但管理职能却要逐步加强。一是强化法规制度建设。把机关后勤服务的保障方式由行政式转变为市场式、法制式，逐步实现后勤保障的法制化。总体上看，计划经济条件下，机关事务管理是规范的，但资源配置则是失范的。当前，消除这种失范与失衡，必须加强法制约束力度，整顿与规范后勤资源配置方式，从整体布局上加强对机关事务的管理。二是管住管好政府资产。当前重点要弄清哪些是政府资产，哪些不是政府资产，哪些是经营性资产，哪些是非经营性资产，使用财政资金形成的实物资产是否构成政府资产的全部，这些都需要仔细甄别。但财政资金用于政府行政所形成的资产，则是机关事务部门应该管住、管好的资产。三是加强工作监管。按照完善社会主义市场经济体制的要求，围绕国家的中心工作，通过制定法规、制度，明确科学定位，转变管理职能，加强对政府资产、集中采购、基建投资、职务消费、后勤服务、职工福利待遇等事项的管理，优化资源配置、降低行政成本、提高保障能力。”

   在探讨“机关事务工作”与“机关后勤工作”相互区别的过程中，第一次明确提出了要提升机关事务管理理念的新观点，尤其是揭示管理职能与政府转变职能相互关系的论述及提升机关事务管理理念具体途径的分析阐述，这对深化全国各行政区各系统的机关后勤服务体制改革具有极其重要的实践意义，凸现出了理论在指导改革实践中的不可替代作用。

    四

   2004年5月22日至23日和6月18日至20日，全国机关事务工作协会先后在海口市和长春市举办“规范机关事务管理，推进机关后勤改革”两期研讨班，共有29个省、区、市和27个中央国有机关的200余名代表参加。全国机关事务工作协会秘书长王元慎同志在研讨班作了《探讨当前机关事务工作的几个问题》（《中国机关后勤》，2004年第9期）的发言，站在历史与现实相结合的辩证唯物主义立场上，阐述了“机关后勤”与“机关事务”概念之间的相互联系和区别。文章把“关于机关事务工作与机关后勤工作的区别”作为探讨的首要问题，明确指出：

   “近一两年来，‘机关事务’与‘机关后勤’的提法在一些领导同志的讲话和文章中交替使用。笔者认为，这两个概念既有联系也有区别。

   机关后勤包含在机关事务之中。机关事务应该是相对于机关政务而言，它包含了所有保障机关工作正常运转的事务性管理和服务工作。温家宝总理批示中的‘管理、保障、服务’即是对机关事务工作职能的高度概括。‘机关后勤’是我国特有的称谓，是从计划经济时期沿袭下来的，或参照了军队后勤的提法，主要指的是机关事务工作的后勤服务工作。作为一种约定俗成的说法，有时也包括了管理和保障。

   区分‘机关事务’与‘机关后勤’这两个概念，对于理清工作思路是很有意义的。比如，我们提出的‘三化’（管理科学化、服务社会化、保障法制化—本刊注）目标，应该是机关事务工作的发展方向。机关事务中的各项管理工作及后勤服务的规划、采购和监管，是机关工作中不可或缺的一部分。而具体的后勤服务项目是可以逐步从机关分离出去或从市场上购买的”。

   上文在探讨“机关后勤”与“机关事务”概念差异的基础上，揭示了“机关后勤”可以社会化而“机关事务”不能社会化的基本原理，第一次明确其重大实践作用，使提升机关事务理念上升到了一个新的认识高度，可以认为是理性认识过程中的一次飞跃。

    五

   通过以上考辩，在“机关后勤”与“机关事务工作”概念的逻辑关系上，可以得到以下几个方面的理性认识：

   （一）“机关后勤”是我国特有的称谓，它参照了军队后勤的概念，是从计划经济时期沿袭下来的说法。主要是指机关后勤服务项目、内容、标准、质量层面的工作。

   （二）“机关事务”是相对于机关政务的概念，是在改革开放新的历史条件下进行理性思考的认识，主要是指所有旨在保障机关正常运转的事务性管理和服务工作。

   （三）“机关后勤”与“机关事务”两个概念之间的联系是，“机关后勤”寓于“机关事务”之中，特别是“机关后勤”作为一种约定成俗的说法，有时也包括了行政管理的综合保障服务。

   （四）“机关后勤工作”与“机关事务工作”概念的区别是，随着社会主义市场经济体制的逐步发展完善，“机关后勤工作”所指的后勤服务工作是可以而且必须进行社会化改革，而“机关事务工作”所指的行政管理工作是不可以并且也不能进行社会化改革。因此，“机关后勤工作”与“机关事务工作”概念之间不能划等号，更不能混淆不清，必须在理念上区别开来。

   （五）机关事务管理是政府行政管理的组成部分，是政府自身建设的重要方面。机关后勤服务具有自身的特殊性，常态时可以通过社会服务提供保障，非常态时则必须通过机关内部服务机构完成突发性、应急性综合服务保障。

   综上所述，“机关后勤”与“机关事务”概念之间的逻辑关系是既相互联系又相互区别的；“机关事务工作”涵盖了“机关后勤工作”。由于历史的原因，在理论研究方面长期没有揭示澄清两者之间内在的逻辑关系，不仅妨碍和影响着机关事务工作的改革发展，而且也妨碍和影响着机关事务工作人才向其它社会行业的合理流动。(成都市机关事务局)《后勤动态》