未取得安装许可，安装压力管道应如何处理？

   近日，某部门在执法检查中发现辖区内某公司通过招投标承建了某县县城集中供热工程，安装了热力管道。该批热力管道具体情况如下：最高工作压力为1.6MPa，公称直径为250㎜，最高工作温度为350℃，总长约338米。经调查，此公司未取得压力管道的安装许可。对于此案的处理，在执法人员中出现了以下两种意见（暂不考虑刑事责任）：

   1、类推适用《特种设备安全监察条例》第六十七条的规定，责令恢复原状或者责令限期由取得许可的单位重新安装，并处5万元以上20万元以下罚款。理由如下：（1）国务院第412号令保留了压力管道安装的行政许可，“249压力管道的设计、安装、使用、检验单位和人员资格认定实施机关质检总局县级以上地方人民政府质量技术监督部门”；（2）《特种设备安全监察条例》第六十七条规定了未取得锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等特种设备的安装许可从事安装行为，应承担的法律责任，根据公平、公正和罪责一致的原则，未取得压力管道安装许可从事安装行为，也应承担相应的法律责任，并类推适应此规定。

   2、适用《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》（2002年12月29日国家质量技术监督检验检疫总局局务会审议通过，中华人民共和国国家质量技术监督检验检疫总局第14号令发布，自2002年3月1日起施行）第三条的规定，责令停止违法行为，处违法所得一倍以上三倍以下，最高不超过三万元的罚款。理由如下：行政处罚法第十二条第二款和第三款规定，“尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由国务院规定”，“国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚”。因此，经国务院授权，总局可以设定一定数额的行政罚款，《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》具有法律效力，可以适用。

   个人认为：以上两种意见均有不妥。理由如下：第一种意见违反了行政处罚的处罚法定原则。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，只有法律、法规或者规章明文规定应予行政处罚的，才可以给予行政处罚。第一种意见明显违背此原则，采用的是类推方式，无相应明文规定。第二种意见《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》虽然符合行政处罚法的规定，但违背了立法法的相关规定。依据后法优于先法的原则，此规章是没有法律效力的。立法法第七十一条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》是于2001年12月29日通过，自2002年3月1日起施行。但2002年3月1日以前，全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规、决定、命令并没有设定压力管道的安装许可。《国务院第412号令》是2004年6月29日颁布实施的，因此《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》的制定不属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令，属于自行设定行政处罚，违反了立法法第七十一条第二款的规定。行政处罚法是于1996年10月1日起施行的，立法法是于２０００年７月１日起施行的，立法法属于后法，依据后法优于先法的原则，《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》没有法律效力的。

   个人认为对此案的处理，目前没有明确的法律依据，应积极完善，做到有法可依，依据立法法的规定，最简便的方法是修改《特种设备安全监察条例》第十七条与第六十七条规定，把未取得安装许可而安装压力管道的行为纳入《特种设备安全监察条例》的规范之中。