对检验检疫进驻地方行政服务中心的思考

   各地行政服务中心是地方政府建立服务型政府的试验场和重要平台。检验检疫作为中央垂直管理的职能机构，以优化经济发展环境、促进地方经济发展为目的，派员进驻各省、市、区成立的各级行政服务中心，接受地方政府的监督和管理，为外来投资者和地方各进出口企业提供文明、便捷、优质、高效的服务，这项举措无论是对于地方政府还是地方各进出口企业，均具有非凡的意义。

    一、行政服务中心建立的背景与定位

   为什么要成立行政服务中心呢？从大的背景来讲，在西方新公共管理理论和新公共服务理论的影响下，面对经济全球化的趋势，加入WTO后的中国政府承受着国际竞争日益加剧和国内经济社会转型的双重压力，政府改革与创新已经成为一种必然趋势。行政审批制度改革与行政服务中心的这种互为促进的关系可以从我国2003年出台的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）中看出，第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。虽然《行政许可法》并没有提到行政服务中心建设，但是它是对行政服务中心这种“集中办理”形式合法性的首肯。

   行政服务中心的生命力正在于它顺应了历史发展的潮流，在对传统的行政组织模式进行组织再造的基础上，为社会提供全方位的公共服务。我国类似于行政服务中心的运作方式最早应追溯到1985年1月29日开业的广州市外经贸一条街，这是国内成立最早的专门为外商投资服务的专业机构，当时被称为中国外经贸史上专为外商服务的“天下第一街”。1995年10月18日，深圳成立的“外商投资服务中心”将有关的18个政府部门集中起来实行“一站式审批”、“一条龙服务”。2001年，在国务院开展行政审批制度改革后，全国地县级地方政府纷纷效仿成立了行政服务机构。在没有一个全国性的规定之前，作为各地政府自发性行政改革的产物也就不可能有一个统一的模式，仅机构名称就有“政务（审批）中心”、“政务超市”、“行政服务中心”、“便民服务中心”、“办事大厅”等，都是通过集中式的政府职能组织方式，依靠先进的服务手段，为公民或组织提供一体化服务的新型行政服务机构。

   行政服务中心的流程再造思路是想通过对所有政府部门进驻行政服务中心的审批事项进行重新设计与流程制定，打破传统政府模式下的依赖职能科室划分的界限，确立按照公众办事流程来划分不同阶段的流程设计。较传统模式下的政府流程而言，我国行政服务中心的流程再造正在实现从“串联”模式向“一个窗口提供一种服务”和“一个窗口提供多种服务”模式演进。

    二、检验检疫进驻行政服务中心后遇到的问题

    （一）行政服务中心的共性问题

   作为服务型政府建设的“先锋”力量，我国行政服务中心是在管制型政府的大背景下产生和发展的，因此，必然会受到来自于传统管制型政府模式下的各种管制观念的影响。行政服务中心建设和发展的过程在某种层面上就是两种不同的政府模式较量和斗争的过程，它们的主要观念都会在这一过程中得到反映，这也决定了行政服务中心要在“夹缝”中求生存。如图1所示。

   美国学者拉塞尔·M·林登提出的“无缝隙政府”模式指出，在政府活动中，要使外部顾客满意，首先需要使内部顾客——国家公务员感到满意。因为作为内部顾客的国家公务员在行政过程中的参与程度和积极性，在很大程度上影响着外部顾客的满意度。检验检疫作为行政服务中心进驻单位之一，不可避免地会遇到同样的问题。

   1.外部顾客（前往行政服务中心的办事人员）不满意的方面。第一，不满意职能设置。部分行政服务中心职能设置偏重服务经济，许多关系民生的便民服务，如出入境签证、社会保障、民政事务等仍然停留在不同的服务点，不符合公共服务的“公平”理念。第二，不满意多跑“一站”。由于窗口对于一些进驻行政服务中心的项目审批无实权，而且有些项目根本没进中心，许多项目还得回到原单位办理。第三，不满意办事手续复杂。办事的市民经常会在中心遇到因手续不齐全或前置条件不符合要求而被暂时不予办理的情况，有些市民认为“一站式服务”就是来一趟就可以把审批事项都办完，而事实上行政服务中心除了“即办件”外，还有一些是“承诺件”，“承诺件”的办理有的涉及多个部门，需要联合办理、协调办理，有的还需要亲临现场调查，进行必要的辅导与检查。

   2.内部顾客不满意的方面。这里的“内部顾客”包括行政服务中心窗口的工作人员、中心管理层公务员和派驻机构管理层公务员。由于内部顾客包含了三个层面的人员，他们的工作性质、职能等都有不同的特点，部门与部门、人员与人员之间的协调面临着较多困难。此外，原单位和进驻服务中心之间也会有很多临时、棘手的问题出现。

    （二）中央垂直机构进驻地方机构后的特性问题

   中央垂直管理机构与地方政府的关系是我国政府间关系的重要内容之一，十七大报告将“规范垂直管理部门和地方政府的关系”作为我国行政管理体制改革的重要任务。改革开放后，为处理中央政府或上级政府部门、单位在地方的事务，有些中央政府或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。中央政府部门在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域逐步实行垂直管理，这样有利于增强中央宏观调控能力，也有利于资源的统一配置、人员调动和资金配备，整合行政执法资源，但同时也带来了一定的负面效应，如地方政府对垂直管理机构的监督弱化、垂直管理机构的人、财、物虽然不受制于地方，但很多工作的协调落实还需要地方政府去牵头等。

    三、出现矛盾的原因分析

    （一）整体认识上的偏差

   1.管制型思维障碍难以突破。由于长期以来政府部门行政管理模式的惯性作用，传统的“全能型政府”管理理念难以打破，在倡导由“管制型政府”向“服务型政府”转变的过程中，政府的管理理念仍然具有传统行政价值取向和现代价值取向并存的一个基本特征。在新体制尚未健全并成熟发展之前，新旧观念交替难以及时衔接，导致政府的行政治理方式与社会发展需求一时之间难以融合。

   2.政绩观的影响。按照目前的运行情况，各地行政服务中心仅仅是我国政府改革的试点，呈现出利弊共存的特点，而且和全国政府模式改革相比，呈现单兵突进的状态。但是，部分行政服务中心包括进驻的部分政府部门，为了强调“服务于民”一系列措施所取得的成绩，提前标榜“中心”的完美，将“中心”这样的服务型政府“排头兵”所取得的改革进展，夸大地说成是整体政府体制改革的成绩而铺开宣传，这就是政绩观过重的一个表现。

    （二）对行政服务中心合法性的疑虑

   1.行政服务中心是一个组织吗？法学上的组织是指在具体法律关系中，享有相应的权利（力），并独立承担相应的义务（责任）的法律主体。我国行政服务中心对外一般不承担独立的法律责任，因此，很难说行政服务中心是法学上的组织，这正是我国行政服务中心发展中面临的最大的法治困境。

   2.行政服务中心有法可依吗？目前，《行政许可法》第二十六条关于联合办理的相关规定对是否应成立一个新的机构没有明确规定，这意味着行政服务中心不是一个独立单位，更不是法定部门，而仅是联合办理、集中办理某种事的一种方式。《行政许可法》只指出有条件的地方应设立行政服务中心，并没有法律上的强制性，这导致了全国范围内行政服务中心的遍及幅度不够广；没有明确规定什么级别以上的政府可以设立行政审批部门联合办公机构，更没有对联合办公机构的设立程序、内部管理、监督检查等机构的设置、权限作出明确规定，使得目前联合办公机构的设立和操作存在不规范性；没有明确派出单位和联合办公机构的职权划分，使二者的关系协调存在不明确之处等。

    （三）管理体制不完善

   1.内部调控能力不足。这里所指的行政服务中心的内部调控能力主要是指“中心”对进驻的各职能部门的工作人员所具有的一种整体上的调度能力。行政服务中心的内部调控能力不足表现为“中心”的各职能部门窗口“冷热不均”的现象，行政服务中心也因为缺乏应有的调控能力而无法改变自身“物业部门”的角色。

   2.缺乏人员管理权限。由于我国行政服务中心的组织架构是“临时编制组”，呈现二元组织结构，行政服务中心没有任何直接的人事管理权，致使“中心”的各种规章制度不能得到有效的运行。

    （四）配套改革滞后

   行政改革专家凯顿曾用“不能将好苹果放这烂篮子之内”来形容环境与政府改革的关系”。行政服务中心的建设比以往任何形式的改革都更需要所有政府部门之间的协调发展和整个政府改革的同步进行，因为公民办事“一体化”目标的实现不能仅仅依靠其中的几个审批环节。然而，从当前我国行政服务中心建设与整个政府改革之间的关系来看，“中心”的建设呈现出了“单兵突进”的不健康的发展状态。

    四、 改进行政服务中心建设的建议

    （一）变革外部行政环境

   作为一种新型的行政服务机构，我国行政服务中心的建设与整个政府的行政改革是一个互相促进的关系。一方面，我国行政服务中心的实践为整个政府的行政改革积累了大量的经验；另一方面，我国政府整体行政深化改革又为我国行政服务中心的发展提供了强大的制度支持。基于两者之间这种相互促进的关系，我们可以将我国行政服务中心的改革成果推广到其他政府部门，带动整个政府改革的深入。在这一过程中，我们既要学习行政服务中心为了提升服务水平而采用的各种新型服务形式，如首问责任制、服务承诺制、大科制等，同时更要学习行政服务中心在改革过程中所持有的公共行政的精神——“服务于民”的理念。

    （二）培育和激发工作人员的公共服务理念

   1.公共服务理念的激发。政府部门可以通过制度设计，从公务员的职业生涯管理、薪酬、福利、晋升、激励等方面多管齐下。主要包括：科学的职业生涯规划，赋予公务员以美好的职业生涯愿景；公平的薪酬、福利与晋升，让公务员的薪酬、福利水平与晋升路径都同个人的工作绩效相挂钩。

   2.加强我国行政服务中心公共服务理念的制度化建设。为了从根本上杜绝行政人员的不伦理行为，树立公共行政人员的公共服务理念，必须形成系统的法律条文，将行政人员个人道德、职业操守等详细规定下来，加强整个政府的公共服务理念的树立，将会有助于我国行政服务中心工作人员公共服务精神的培养。

   3.加大对行政服务中心工作人员公共服务理念的监督。设立专门的行政伦理管理监督机构，既可以保证相关行政伦理法规的具体实行，同时也可以与社会、媒体、民众的监督相辅相成，共同促成行政人员公共服务理念的形成。

    （三）加强行政服务中心的规范性建设

   规范化管理对于根治政府管理过程中所存在的形式主义、不按法定程序办事、主观随意性较强和以权谋私等弊病有着重要作用。此外，我国行政服务中心的发展还需要在名称、地位、职能、运行机制等方面进行规范。>>《中国检验检疫》