贯穿市场主体全生命周期的监管机制

贯穿市场主体全生命周期的监管机制

——写在《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》发布之际

近日，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，这是一份深入贯彻落实“放管服”改革要求，理念新、措施实、针对性强的政策性文件。《意见》以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，是建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。

复制“浦东样本”

近几年，上海市浦东新区以制度创新为核心，探索建立以信用监管为基础的“六个双”政府综合监管“浦东样本”，其核心内容包括“双告知、双反馈、双跟踪”的证照衔接和“双随机、双评估、双公示”的协同监管。

前“三个双”的重点是，通过证照办理信息共享和部门协同联动，有效解决登记注册部门、审批监管部门和市场主体之间的信息不共享、不对称问题，以及“证照分离”改革后，“照后证前”的监管盲区。2017年以来，浦东新区累计开展“照后证前”跟踪检查3.4万次，查处无证经营行为并作出相应处罚500多次。

后“三个双”的重点是，通过对企业信用风险评估精准画像，实施分级分类和协同监管。对于信用好、风险低的企业，减少抽查频次，做到“充分放手、无事不扰”。浦东新区有32万户市场主体，监管部门对企业进行了信用评估。对于80%以上的信用比较好的诚实守信企业，监管部门给这些企业充分的便利。对信用差、风险高的企业，监管部门增加抽查频次，做到“重点监管、有事必纠”。经评估，约有0.5%的企业信用比较差，对这些企业重点监管，可以集中有限的监管力量。对于不到20%的信用一般企业，监管部门给予重点关注，增加“双随机”抽查次数。2017年以来，浦东新区在“双随机”抽查行动中，共检查企业24.9万户次，行政许可和行政处罚信息已实现全量公示。“六个双”监管过程中产生的各类信息，均记入企业信用档案，为实施信用监管提供依据和保障。

目前，浦东新区形成贯穿市场主体全生命周期，衔接事前信用核查和信用承诺、事中信用评估分级和分类检查、事后联合奖惩和信用修复的全过程闭环监管，实现全区所有21个政府监管部门、108个行业、32万户企业的全覆盖。

浦东样本已向全国复制推广。《意见》既是信用建设的顶层设计，更是基层实践经验的总结。这里面有很多新的制度规定来自浦东新区等基层单位的探索。

《意见》提出，全面建立市场主体信用记录。根据权责清单建立信用信息采集目录，在办理注册登记、资质审核、日常监管、公共服务等过程中，及时、准确、全面记录市场主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可溯。完善法人和非法人组织统一社会信用代码制度，以统一社会信用代码为标识，整合形成完整的市场主体信用记录，并通过“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统或中国政府网及相关部门门户网站等渠道依法依规向社会公开。

《意见》提出，对政府部门信用信息做到“应归尽归”，推进地方信用信息平台、行业信用信息系统互联互通，畅通政企数据流通机制，形成全面覆盖各地区各部门、各类市场主体的信用信息“一张网”。将市场主体基础信息、执法监管和处置信息、失信联合惩戒信息等与相关部门业务系统按需共享，在信用监管等过程中加以应用，形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制。

《意见》提出，建立分级分类的监管机制。传统监管模式对所有监管主体平均用力，监管成本高，市场主体压力大、受干扰多。以信用为基础的新型监管机制按照市场主体信用状况采取差异化的监管措施。对信用好、风险低的市场主体，降低抽查比例和频次。对违法失信、风险较高的市场主体，适当提高抽查比例和频次，列入重点信用监管范围，使监管力量“好钢用在刀刃上”，努力做到对诚信守法者“无事不扰”，对违法失信者“利剑高悬”。

从《意见》规定的这些制度里，我们依然能够看到浦东样本的影子。

借鉴浙江经验

近年来，浙江省全面实施信用“531X”工程，以更精准的“管”，保障和推动更大幅度的“放”,深入推进“放管服”改革。

“5”是指5类主体，也就是对企业、自然人、社会组织、事业单位和政府机构等5类主体全面开展公共信用评价，建立信用档案。具体覆盖浙江省243万家企业、18周岁以上自然人4241万人、3.4万家事业单位、100个地方政府和4753个政府部门，基本实现公共信用评价“全覆盖、无死角”的目标。

“3”指的是3个体系，也就是按照标准化、规范化的要求，初步建立公共信用指标体系、综合监管责任体系、评价和奖惩体系。

“1”是指一个平台，建立全省一体化公共信用信息平台，形成公共信用信息库和业务协同、数据共享、信用产品、信用工具等核心模块，成为精准监管和联合奖惩的重要支撑。

“X”是指在行政审批、行政监管、公共服务、公共资源交易、政务事务等若干领域的应用。

浙江省公共信用信息平台开通以来，在“信用+审批服务”中有22339户市场主体享受容缺受理、加快办理等激励，市场监管部门对1572户市场主体实施不予办理、从严审核等监管措施。在“信用+行政监管”中，重点监管对象中市场主体抽查率达50%以上，市场监管部门累计实施监管41982次，信用综合监管作用初步显现。

浙江信用“531X”工程更精准的“管”的指导思想在《意见》里得到充分体现。以信用为基础的新型监管机制，是大幅提升失信成本的监管机制。失信代价过低、惩罚过轻、传播少是目前失信问题高发、频发、复发的重要原因。《意见》“对症下药”。一是让失信者付出失信记录广泛共享，因而有可能处处受限的成本；二是让失信者付出依法依规公示失信信息，接受社会监督、市场监督、舆论监督的成本；三是让涉及严重违法失信行为的失信者付出被列入“黑名单”，承受跨地区、跨行业、跨领域失信联合惩戒的成本；四是让涉及严重违法失信行为或与国计民生安全攸关领域的失信者付出在一定期限内甚至永远被实施行业禁入、逐出市场的成本；五是让失信行为的责任主体、责任人付出依法依规被问责的成本。总之，让监管长出“牙齿”，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。

市场监管部门的探索

近年来，市场监管部门充分发挥信用监管的基础性作用，为构建新型监管机制进行了积极有益的探索。

大力推进企业信息公示。市场监管部门牵头建设国家企业信用信息公示系统，统一归集公示政府部门涉企信息和企业年度报告信息，充分发挥公示系统“一网归集、三方使用”的作用，更好满足企业累积信用、社会公众查询企业信用信息、政府部门实施信用监管的需要，为商事制度改革各项措施落地提供支撑。

积极推进“双随机、一公开”监管。市场监管部门制定统一的抽查事项清单，纳入25个大类69个抽查检查事项；牵头推进市场监管领域部门联合开展“双随机、一公开”监管；将“双随机”抽查与企业信用风险分类监管相结合，根据企业风险度、信用度科学确定抽查比例，着力提高监管效能，减轻企业负担，不断提高监管的科学化、规范化水平。

深入推进协同监管和联合惩戒。市场监管部门加强经营异常名录和严重违法失信企业名单管理。截至今年6月底，全国经营异常名录实有市场主体518.97万户，严重违法失信企业名单实有54.17万户，通过协同监管平台，将失信企业信息推送至各相关部门，推动形成“一处失信，处处受限”的局面。

《意见》提出的政策措施，很多是基层市场监管部门探索经验的总结。

《意见》提出，创新事前环节信用监管。建立健全信用承诺制度，对申请人承诺符合审批条件并提交材料的有关行政许可事项应予即时办理，鼓励市场主体主动向社会作出信用承诺；充分利用各级各类政务服务窗口，探索开展经营者准入前诚信教育；积极拓展信用报告应用，鼓励各类市场主体在生产经营中更广泛、主动地应用信用报告。

《意见》提出，加强事中环节信用监管。全面建立市场主体信用记录，及时、准确、全面记录市场主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可溯；建立健全信用信息自愿注册机制，鼓励市场主体自愿注册信用信息；开展全覆盖、标准化、公益性的公共信用综合评价，为信用监管提供更精准的依据；大力推进信用分级分类监管，根据市场主体信用状况实施差异化监管措施。

《意见》提出，完善事后环节信用监管。健全失信联合惩戒对象认定机制，督促失信市场主体限期整改，深入开展失信联合惩戒，坚决依法依规实施市场和行业禁入措施，依法追究违法失信责任，探索建立信用修复机制。

《意见》提出，强化信用监管的支撑保障。提升信用监管信息化建设水平，形成信用监管协同机制；大力推进信用监管信息公开公示，做到“应公开、尽公开”；充分发挥“互联网+”、大数据对信用监管的支撑作用，实现信用监管数据可比对、过程可追溯、问题可监测；切实加大信用信息安全和市场主体权益保护力度，积极引导行业组织和信用服务机构协同监管。

可以预见，《意见》的实施，对解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题，将发挥十分重要的作用。

□本报记者 王国明