浅谈产(商)品质量监督抽查和执法抽查的区别

在市场监管日常工作中，针对产(商)品质量方面的监督抽查(样)和执法抽查(样)是两类最为常见的操作方式，两者性质、法律依据、人员对象、操作程序、后处理方式等都存在较大差异，但一直有部分监管和执法人员将产(商)品的监督抽查和执法抽查混为一谈，特别是在检验不合格后处理操作中容易处置不当。笔者在此浅谈一下自己的理解，主要针对生活中常见的一般产(商)品，对食品、药品、化妆品、保健品等另有其他专业性较强的规定，本文暂不涉及。

一是产(商)品质量的监督抽查和执法抽查，从性质和目的来说分属两个不同的制度领域。

监督抽查属于“监督检查”制度中的一种操作方式，“监督检查”行使的是监督权，就是享有领导权和管理权者对下属组织和人员及管理对象行使职权、履行职责内的监察督促。因此监督检查的通俗理解就是通过检查的手段实现约束和督促企业守法的目的，目的是为了监督，出发点是督促企业“做好人”，权力的行使具有主动性特点，属于积极性的权力，实现监督的功能。既然是通过检查来督促生产者守法，就必须有检查载体和方式，因此标准成为载体，抽查成为方式，监督检查也就是通过抽取样品检测质量来检查判断企业是否按照标准生产。而执法抽查则属于“执法检查”制度范畴里的一种执法手段，“执法检查”是以执法为目的，行使的是执法权，主要目的是查处违法行为，权力的行使具有被动性特点，属于消极性的权力，如《产品质量法》第十八条就规定执法检查的权力只能在已经取得违法嫌疑证据或者举报的情况下才能行使，实现的是惩罚功能，出发点是不让你“做坏人”，所以《行政处罚法》会把处罚和教育相结合作为一个基本原则。

二是产(商)品质量的监督抽查和执法抽查的定义完全不同。

前者的定义在《产品质量法》第十五条中提出：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。”《产品质量监督抽查管理办法》第二条进一步细化本规定：“本办法所称监督抽查是指质量技术监督部门为监督产品质量，依法组织对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行有计划的随机抽样、检验，并对抽查结果公布和处理的活动。”《流通领域商品质量监督管理办法》第三条也规定：“工商行政管理部门对流通领域商品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度。”而执法抽查则是一个非正式提法，实际是指行政执法人员在执法检查过程中对涉案产品采取的一种“抽样取证”的方法，是查办行政案件的重要取证手段。“抽样取证”的提法来源于《行政处罚法》第三十七条“调查程序及方式”中第二款的规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法”，但对于执法抽查本身并未作出定义或解释。由于涉及产(商)品质量的执法检查往往会抽样并送有资质的检测机构进行检验或鉴定，所以执法抽查实际上等于“执法检查—抽取样品—送样检验”几个环节的综合。

三是产(商)品质量的监督抽查和执法抽查涉及的实施人员和抽查对象不同。

对于监督抽查来说，其实施人员在《产品质量监督抽查管理办法》中规定为“应当是承担监督抽查的部门或者检验机构的工作人员”，而在《流通领域商品质量抽查检验办法》中则规定为“由工商行政管理执法人员、承检机构人员按照有关规定抽取”，且“实施抽检的工商行政管理执法人员不得少于两人”。近期市场监管总局正在征求意见的《产品质量监督抽查管理暂行办法》(草案)则合并了原质检总局“产品质量监督抽查”和原工商总局“流通领域商品质量抽查”的概念，在“抽检分离”原则下参考第一种意见，表述为市场监管部门“可以自行抽样或者委托抽检机构抽样，抽样人员应当熟悉相关法律、行政法规、部门规章以及标准等规定”，即执法人员和受委托机构人员都可以实施监督抽查。监督抽查的对象是《产品质量法》第十五条规定的“可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品”，针对行业、地域特点提前计划、统一组织。

而对执法抽查来说，本身只是执法检查中一种抽样取证的手段，来源于《行政处罚法》第三十七条“调查程序及方式”。该条第一款写明：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件，明确规定了只能由取得执法证件的执法人员实施抽查，市场监管部门无执法证件或其他机构的人员都不可以实施抽查。

执法抽查的对象范围则缩小了很多，即仅限于各类举报、投诉、申诉，以及上级或其他部门转交办线索、专项执法行动等涉及的产(商)品，不存在提前计划、统一组织的可能性。

四是产(商)品质量的监督抽查和执法抽查涉及的程序规定和操作规范不同。

对于监督抽查来说，不论是原有的部门规章，还是处于征求意见过程中的《产品质量监督抽查管理暂行办法》，都从组织(计划)、抽样、检验、判定、异议处理、结果处理等多个环节，对程序规定和操作规范提出了详细的要求，比如仅仅在抽样环节就列出了抽样单位、抽样准备、样品选取、抽样实施、无法抽样的情形、样品获取方式、封样和样品运输等多条细化规定。反过来看执法抽查，是没有上述细化的程序规定和操作规范的，只不过属于执法程序中的一种取证手段，所以只需符合《行政处罚法》中的一般规定即可。

五是产(商)品质量的监督抽查和执法抽查，对检验不合格的结果处理不同。

对于监督抽查来说，其检验项目多数是从相关标准中选择标识项目之外的重要质量项目，原国家质检总局产品质量监督司在多年前就组织国内各技术机构和专家学者，编制了涉及上百类常见产(商)品的《产品质量监督抽查实施规范》，最近一次正式发布的版本是2015年版，涉及日用纺织品、电子电器、轻工产品、建筑装修材料、农业生产资料、机械及安防、电工及材料共7大类、234小类的一般工业产品。其中每类产品都选择并列出了监督抽查的具体检验项目，同时将每个项目的重要程度作出区分，明确A类(极重要质量项目涉及健康、安全)，B类(重要质量项目涉及环保、节能、关键性能或特征值)，这样就可以清晰地将监督抽查不合格结果按照不合格项目区分为严重不合格和一般不合格这两种情形。

上述两种不合格的情形，抽查结果都会向社会公布。对于一般不合格的情形，只需根据《产品质量法》第十七条“责令限期改正—逾期不改正公告—公告后复查仍不合格，责令停业限期整顿—整顿后复查仍不合格，吊销营业执照”的规定操作；而对于严重不合格的情形，在进行上述操作的同时，还应按照《产品质量法》第十七条第二款“督抽查的产品有严重质量问题的，依照本法第五章的有关规定处罚”规定，立案查处并根据《产品质量法》的罚则给予行政处罚。

实践中，对执法抽查的结果处理有很大差异，对抽查不合格的结果没有规定要向社会公布(一般没有公布依据的情况下，不会主动公布)，检验项目也没有已经选择好的“固定套餐”，完全取决于执法人员对产(商)品质量方面违法嫌疑的推测，由执法人员与检测机构商量后共同选择，很多时候还会专门对产品标识项目提出检验要求，如肥料类产品。对于不合格的项目，只区分标识不合格(一般只责令改正)或实物质量不合格，一旦属于实物质量不合格，都会立案作行政处罚而不是单纯责令该正了。至于选用《产品质量法》中涉及质量不合格的哪条罚则，主要看不合格项目是否涉及人体健康和人身、财产安全，从重要程度区分属于A类(极重要项目)还是B类(重要项目)了。□广东省东莞市市场监管局 孔 迪