企业退出便利化改革概况及相关问题解析

企业退出便利化改革概况

根据《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》等法律、法规的规定，企业退出程序包括企业解散、清算和注销登记等三个环节，经企业登记机关准予注销登记，企业终止，完成退出程序。企业清算，是影响企业退出效率的主要环节。以公司自愿解散退出为例，《公司法》规定的公司清算制度有：一是在法定期限内成立清算组并依法备案制度。二是依法保障债权人权益制度。清算组在法定期限内依法通知债权人，并在报纸上公告，公告期45日。三是依法清理财产和确认清算方案制度。清算组依法清理财产，制定清算方案并报股东大会或者人民法院确认。四是确定公司财产的支付、清偿和分配顺序制度。清算组依法支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金，缴纳所欠税款，清偿公司债务，按出资比例或持股比例向股东分配财产。其中，社会保险费用和缴纳所欠税款，取决于人力资源和社会保障部门、税务部门的工作效率。五是清算报告确认制度。清算组依法制作清算报告，报股东会(股东、国有监督管理机构)、股东大会或者人民法院确认。对于后三个制度，《公司法》没有明确规定期限，这是影响公司退出效率的重要原因。也就是说，《公司法》没有明确公司清算期限。

针对以上企业退出制度的设计，为了便利企业退出，2015年以来，原工商总局统一部署开展企业退出便利化改革。

部分地市开展企业简易注销登记改革试点。

根据《工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知》《工商总局关于进一步推动企业简易注销改革试点有关工作的通知》等文件，原工商总局于2015年5月起部署部分地市作为试点单位，探索企业简易注销登记改革。如广东省深圳、东莞两市作为工商总局改革试点单位，出台了《深圳市企业简易注销登记规定》《东莞市工商行政管理局企业注销登记简易程序试行办法》，以精简注销登记流程、降低企业注销登记成本为出发点，对未开业或者无债权债务的内资企业，实行全体投资人承诺制度，允许免予办理清算组备案和刊登报纸公告，企业无须提交清算报告。

全国全面开展企业简易注销登记改革。

根据《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》的部署，自2017年3月起在全国范围内开展企业简易注销登记改革，统一适用范围、条件，简化流程，精减材料,明晰责任。

统一适用范围。领取营业执照后未开展经营活动(以下简称“未开业”)的企业、申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结的企业(以下简称“无债权债务”)以及人民法院终结强制清算程序的企业或者人民法院终结破产程序的企业，可以适用简易注销登记程序。

统一条件。明确不适用简易注销登记程序的八个情形。简化流程，精减材料。以公司为例：公司自行成立清算组进行清算，无需办理清算组备案，无需提交清算报告和清税证明；全体投资人承诺企业未开业或者无债权债务，在国家企业信用信息公示系统上免费发布公告，公告期45日；公告期内，人力资源和社会保障、商务、税务等部门及社会公众可提出异议。

明晰责任。企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的，可以撤销注销登记；企业恶意利用企业简易注销程序逃避债务或侵害他人合法权利的，有关利害关系人可通过民事诉讼向投资人主张其相应民事责任。

部分地区开展完善企业简易注销登记改革试点。

根据《市场监管总局关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》的部署，自2019年1月起，17个省市的27个地区开展进一步完善企业简易注销登记改革试点。具体如下：

将非上市股份有限公司和农民专业合作社纳入简易注销适用范围，农民专业合作社及其分支机构参照适用企业简易注销登记程序。

将公告时间由45天压缩至20天。

建立容错机制，对于被终止简易注销登记的企业，允许其符合条件后再次依程序申请简易注销。

推进企业注销便利化。

经国务院同意，国家市场监督管理总局、国家税务总局、海关总署、人力资源和社会保障部、商务部印发《关于推进企业注销便利化工作的通知》，部署推进企业注销便利化工作。

改革企业登记注销制度。优化普通注销登记制度，取消企业向登记机关备案清算组的程序，改为企业通过国家企业信用信息公示系统向社会免费公示清算组信息；将通过报纸公告的程序调整为允许企业通过国家企业信用信息公示系统免费公告。继续完善企业简易注销登记制度。

改革企业清税制度。推行税务注销分类处理，税务部门对符合条件的企业，分类实行清税手续免办服务、采取“承诺制”容缺办理；提高清税速度，实行清税信息共享制度。

优化社保、商务、海关等登记注销，优化流程，精简材料，降低企业办事成本。

加快完善市场主体退出制度改革。

经国务院同意，国家发展改革委、最高人民法院、工业和信息化部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、人民银行、国资委、税务总局、市场监管总局、银保监会以及证监会印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，部署从2019年6月起，加快完善市场主体退出制度改革，完善市场主体清算机制，完善注销登记制度，完善企业破产制度。要求研究探索在法律法规中增加关于企业简易注销登记程序等相关规定的必要性和可行性，研究建立市场主体强制退出制度。

开展企业简易注销改革取得了显著成效，简化了注销登记程序，优化了注销登记流程，减少了申请材料，市场主体退出便利化明显提升。据统计，自2017年3月至2019年8月底，广东省完成简易注销登记的企业有73571户，占同一时期企业注销登记总数556106户的13.23%。

企业简易注销登记改革面临的问题

重大改革法律支撑不足。

实行简易注销登记改革四年多来，改革依据仅是国务院、市场监管总局或者相关部门联合发布了一系列政策文件，与现行《公司法》等法律、行政法规有明显突破。一旦债权人或利害关系人与已注销企业发生纠纷，将会要求登记机关撤销简易注销登记，或者直接向人民法院机关提起行政诉讼，甚至要求行政赔偿，行政机关面临较大履职风险。以公司为例，一是，改革突破《公司法》《公司登记管理条例》，设计简易注销登记。二是，改革突破《公司法》《公司登记管理条例》，改变清算公告发布渠道、缩短公告期限以及免交清算报告等申请材料。三是，改革突破《公司登记管理条例》，取消清算组备案程序。

改革注重行政程序的优化，对债权人权益的保护尚不足。

以公司为例。《公司法》规定，公司以其全部财产对公司债务承担责任；有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任；清算组应当依法通知债权人、并在报纸上公告，公告期45日。以上规定，就是保障债权人权益的制度设计。因此，公司清算期间，如果没有依法给予足够时间令债权人知悉公司正在清算，公司注销后，则可能出现债权人的债权得不到清偿的后果。本次简易注销登记改革，缩短公告期限、全体投资人承诺“未开业”“无债权债务”以及免交清算报告等材料的改革措施，均是从优化行政程序的角度设计，而没有充分考虑债权人权益。以广东为例，据统计，自2017年3月至2019年8月底，在国家企业信用信息公示系统上提交简易注销公告的企业有182461户，其中公告期满未被提出异议的企业168492户，被提出异议的企业13968户，分别占提交公告企业总数的92.34%、7.66%；收到异议信息44605条，其中，来自税务的异议信息32545条(占总异议数的72.96%)，来自人社部门的112条(占总异议数的2.45%)；来自社会公众的10967条(占总异议数的24.59%)。从上述数据可以看出，企业简易注销公告异议率过低，且异议信息集中在税务部门，一定程度上反映了债权人知悉率偏低。

全体投资人承诺制度存在缺陷。企业未开业或者无债权债务，是客观事实，在注销登记程序中，需要上升为法律事实。但简易注销登记改革的设计，其适用范围是未开业或者无债权债务的企业，仅要求企业全体投资人承诺并公告，且并未设计企业承诺虚假应当承担的法律责任，该流程过于简单，导致有的企业认为无须清算，有的企业根本没有成立清算组，有的虽成立了清算组但并没有进行清算，有的干脆规避清算，导致过半企业进行公告且公告期满，但没法完成简易注销程序。以广东为例，据统计，自2017年3月至2019年8月底，在国家企业信用信息公示系统上提交简易注销登记公告且公告期满的企业中，未申请办理简易注销登记或者申请办理简易注销登记但被驳回登记的企业共94921户，占公告期满企业的56.34%。

企业便利化改革方式需要进一步丰富。

从2015年5月开始试点至2019年5月，企业简易注销登记改革均为市场监管总局发文部署，因而，企业退出便利化改革方式仅限于企业简易注销登记。如前所述，简易注销登记局限于优化行政机关办理流程，尚未建立改革企业清算、探索强制注销、完善破产退出等制度同时发力的退出便利化改革制度体系。企业怠于行使清算义务，而现行法律并没有规定对投资者不主动清算注销行为的约束机制，造成投资者“放弃”企业或者任之成为“僵尸企业”的违法成本过低，从而出现数量不少的“僵尸企业”。截至2019年8月31日，全省企业被列入经营异常名录的有621836户，被列入严重违法失信名单的有100443户，被吊销营业执照但未办理注销登记的有1146751户。

进一步完善企业退出制度的建议

重大改革力求于法有据。把基层探索限制在合理且科学的范围内，并在试点的基础上进行顶层设计，对现行法律、法规和规章进行废、改、立，加强法律支撑，而后在全国范围实施，这是应有之义。因此，建议充分评估前期改革成果的基础上，修改相关法律、行政法规，为企业退出便利化改革提供充分的法律保障。

更加注重信用惩戒。

简易注销登记改革制度设计的重要环节之一，是企业全体投资人承诺未开业或者无债权债务。因此，建议一方面完善信用体系建设，强化信用监管方式；另一方面在修改法律、行政法规时，增加企业及全体投资人承诺虚假行为的行政责任、民事责任和刑事责任，加大违法成本。

完善企业清算制度。

通过修改《公司法》等法律、行政法规，明确企业解散后，企业及其投资者应当在一定期限内履行清算义务，明确清算组应当在清算环节履行保障债权人权益的义务，明确债权顺位清偿义务，并明确不履行上述义务应当承担的相应行政责任、民事责任和刑事责任。

探索多方式企业退出制度。

一是探索制定企业强制注销制度。条件成熟时，通过修改相关法律、行政法规，确定企业因经营异常、违法失信的，依法吊销其营业执照；企业被吊销营业执照后在一定期限内未履行依法清算义务、办理注销登记的，企业登记机关强制予以注销，强制注销后，企业投资者对注销前的企业债务承担连带责任。二是完善司法出清制度。完善人民法院根据债权人申请，组织清算、破产清算的启动、债权清偿顺位规则，优化终结强制清算程序或者终结破产程序，建立破产简易审理程序。

□广东省市场监管局 袁致春