浅议检验检疫环节进口食品投诉举报的处置应对

　　浅议检验检疫环节进口食品投诉举报的处置应对

　　广东高明检验检疫局 陈涛 麦庆棠

（稿件来源：质检总局发展研究中心）

　　2015年10月1日《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）正式实施以来，食品领域的投诉举报及诉讼案件大幅上升，有媒体报道职业索赔人的投诉举报量年平均增速高达364%。关于进口食品的投诉，囿于系统性的投诉举报案件处置制度不充分，笔者在处理过程中如摸着石头过河，现将其间的经验得失撰写出来以期求教于大家。

　　一、坚持依法行政，确保公平公正

　　作为执法监督部门，在处置应对投诉举报时，务必以法律为准绳，以证据为事实基础，不偏听偏信，不偏袒与案件相关的任何一方，如是执法不当造成的不良后果或影响，更要严格法律程序，严肃执法规程，勇于承担相应责任。

　　1.理清法律关系，避免行政不作为

　　当前进口食品投诉举报一般以商品包装、标签说明、成分标识等不符合国家标准为因由，涉及的主体有：投诉举报者、进口商、国内总代理商、销售商、检验检疫部门和地方食药监部门，他们的法律关系见下图：

　　从上图可见，与检验检疫部门发生投诉举报行政法律关系的只有投诉举报者和进口商，国内总代理商和销售商不是检验检疫部门的行政相对人，依据食品安全法的规定流通领域的食品安全行政监管主体是地方食药监部门，检验检验检疫部门接到消费者投诉国内总代理商和销售商销售不合格进口食品的投诉举报时可直接将其移送给相关食药监部门并函复投诉举报者即可。

　　关于消费者投诉举报进口商的处理，检验检疫部门应全面履行行政职责以避免行政不作为，具体内容可见下思维导图：

　　2.形成共识、统一部署

　　消费者投诉举报的处理包含产品召回等行政处理、政府信息公开、违法行为行政处罚等行政行为，涉及包括法制等众多部门，主体和内容复杂繁多，需要大家就案件的事实及解决问题的思路达成共识，统一思路，分工配合，有效应对。

　　3.坚持以证据为执法基础

　　进口食品的标签等包装信息是商品类别信息，不能仅以此来认定进口来源地，食品流向记录才是确定进口来源地的有效证据。进口食品流向记录包括食品进口（销售）记录和国内销售记录，依据《食品进口记录和销售记录管理规定》（质检总局2012年第55号公告）及直属局相关规范性文件的要求，检验检疫监管食品进口环节的流向情况，而国内流通领域进口食品的销售记录依法应由地方食药监部门监管。因此，在投诉举报案件调查过程中，我们一定要重点关注进口食品流向记录，通过双向检查的方法，在以国内销售记录和食品进口记录形成坚实的证据链条证明进口食品从进境口岸流向到投诉者购买的商店时才能认定进口来源地，否则不能轻易下结论，必要时可向地方食药监部门发出协助调查函件。

　　4.保持中立、积极普法

　　在投诉举报者与被投诉的进口商的民事纠纷中，其双方可通过协商或诉讼等方式自行解决，法律没有授权检验检疫部门行政调解的职能，因此，我们应保持中立认真履行处置投诉举报的法定职责。针对其双方就事实或法律的错误认识，如投诉者仅以包装指认进口来源地并盲目指责我们为保护伞问题、又如进口商偏信其律师而认为投诉者知假买假将得不到法律支持而消极应对的问题，我们应积极普法释明以正视听，以利于双方纠纷的尽快解决，进而避免我们面临行政复议或行政诉讼的麻烦。

　　二、实际处置应对过程中一些细节的考量

　　在明晰了处理投诉举报问题的方向和思路后，在具体工作过程中仍存在程序上和实体上的部分问题因规定不清晰需要我们认真思考。

　　1.关于投诉举报答复时限问题

　　经检索，检验检疫系统从规章到本直属局规范性文件均没有明确规定答复时限，而食品药品监督系统的《食品药品投诉举报管理办法》、广东省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法和消法分别规定了60、30和7个工作日。实践中我们认为7日太短不符合工作实际，60日是食品药品监督系统的规定，于我们只有参考意义，为避免程序违法，我们最终采用30个工作日为答复时限。

　　2.关于奖励问题

　　投诉者大多会同时提出奖励的要求，鉴于质检系统现暂未制订相关奖励政策，各地检验检疫部门现行通常是以尚无举报奖励制度和预算经费、奖励责任在地方政府、自身不是地方食品安全违法案件举报奖励办法执行单位为由作出不予奖励决定。此作法有违食品安全法及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，这已从部分司法案例得到印证。我们认为对查证属实的投诉案可适用给予物质奖励以避免诉讼的风险。

　　3.关于备案标签样张更新问题

　　食品标签管理系统内标签的有效性是上级部门检查的项目，同时质检总局《关于进口预包装食品标签管理系统正式运行有关事项的补充通知》（质检食函【2011】138号）允许在标签管理系统内更新已备案的标签样张，因此，当从投诉举报中发现已在食品标签管理系统内备案的标签不符合标准时，我们不建议急于更新标签样张，因为这样会改变已作出行政行为所依据的证据，与进口商提交的报检资料冲突导致产生进口商虚假报检的嫌疑，其必然会遭到进口商的抗议。

　　4.关于行政处罚的问题

　　在投诉举报案件处理过程中，为避免行政不作为、程序违法，或为能使投诉案与行政处罚案“并案”一起调查以减少工作量，无论投诉者是否要求就进口不合格食品问题立案处罚，我们都会先予行政处罚立案，经过行政处罚案件调查程序以保证行政处理的充分完整性。案件的调查要紧扣投诉的内容，鉴于食品安全法是新法、特殊法且其处罚力度较商检法等“普通法”强，就投诉所涉进口不合格食品问题的违法认定和法律适用应严格依食品安全法执行。

　　5.关于召回问题

　　不合格进口食品的处理包括产品的召回和《入境货物检验检疫证明》（下称检验检疫证明）的收回，就产品的召回食品安全法第六十三条已有明确的规定。但就发出的检验检疫证明如何处理令我们头疼，《出入境检验检疫签证管理办法》等检验检疫法规对发出的检验检疫证明撤销问题未作规定，关于检验检疫证明收回现亦没有相应的法律依据。我们的作法是口头通知进口商交回。

　　三、完善投诉举报处理机制的建议

　　1.尽快制订投诉举报管理办法。在质检总局层面统一制订投诉举报管理办法，理顺举报投诉处理程序、明确操作流程、时限及注意要点。

　　2.建立进口食品举报奖励机制。在质检总局层面统一制订进口食品举报奖励办法，确保基层部门举报奖励预算经费。

　　3.完善不合格进口食品处理工作规范，明确检验检疫证明的召回的依据与程序11，明确向地方监管部门通报的程序。

　　4.加强投诉举报应对业务交流，充分利用12365平台共享案例、分享知识。