让强制拆迁血案不再发生

    整理/本刊记者 惠吉华  图/李志岩

   近日，本刊应邀参加了搜狐财经主办的“终结强拆之痛”研讨会，新闻媒体、法学、经济学、评论界等不同界别的人士，从多个角度对此进行了深入的探讨。现摘要刊发，以飨读者。

    强制拆迁与经济诉求

   茅于轼（经济学家、天则经济研究所理事长）：交换有个特点，一个物从价值低的地方转移到价值高的地方，房屋也好、土地也好，都是一样的，比如我买一本书，我看这本书挺好，30元，我很喜欢，40元我都要买，现在30元我更愿意买了，我花30元把书买过来了。

   书店的老板他的成本一定不到30元，可能是20元，这个书卖给我30元他特别高兴，这个书到我手以后，它的特点是什么？在他手里20元，到我手40元，我只花了30元，同样一个东西价值就提升了。

   经济学讲财富创造，通过交换，双赢，你也高兴，我也高兴，大家都挺快乐。现在我们碰到的问题，不是用市场的方式来解决，是用强制手段，喜剧就变成悲剧了，本来是双赢的事，现在变成双输，对双方而言都不是好事。

   一块土地我觉得特别需要它，怎么表现我特别需要？我愿意出的价钱高，土地原来的所有者他衡量衡量，他觉得这个价钱对他有利没利，对他有利他就卖了，对他不利他可以不卖，所有达成交换的协议都是双赢的。现在房地产的问题越来越走偏了，离开了市场，结果导致了双输。

   住房改革从福利分房变成了商品房，是非常大的改变。通过商品房的建设，商品房屋的转移，变成了一个市场，创造了巨大的财富。怎么建起来的？双赢，买房的人住着新房，卖房的开发商赚了钱，好的不得了，后来有人想经济适用房，就不是双赢政策。

   拆迁的问题跟这个类似，要回归到市场化，因为土地也好、房屋也好，如果要市场化，首先你要明确产权，交换是产权的交换，产权不明确怎么交换？这个东西没搞明白你怎么交换？我买一本书都很明确，那本书本来是书店老板的，现在产权转移了。土地的问题就是产权不明确，所以很难进行交换。

   要依靠市场解决问题。如果一块土地原来是别的用途，现在要把它变成公共的需要，政府就应该衡量一下，公共服务用这块土地，价值能够达到多大？能够出一个什么价钱？这要跟土地所有者来商量。这种交换按理说价格应该比周围土地的交换价格稍微高一点，因为多少带点强制性的……本来卖100万元，给了120万元，这样就没有暴力拆迁的问题了。所以，能够用市场解决的都要回归到市场，特别是房地产。把双赢的市变成双输，就是我们偏离了市场。

   李炜光（天津财经大学财政学科首席教授）：我想跟大家一起回顾一下，怎么一步一步走到今天这个程度。

   现在说土地财政造成了今天这个局面，就是说地方政府要追求GDP、要追求地方的财政收入，可是最早地方上财政可没这么困难。

   在分税制之前，中央主持了一个改革，叫减税让利，就是把一部分财权、财力下放到地方和国有企业。

   地方上当时的财政收入占全部财政收入的比例是多少呢？不低于80%。所以，地方财政最好过的日子是分税制之前，大致上是从20世纪80年代前期到分税制改革之前的1994年。

    那时候，地方政府办了很多实事。

   由于财权财力下放给地方比较多，造成了中央政府财政很困难，地方政府当时占财政收入应该是78%〜80%的样子，而中央政府只占20%〜22%这样的水平，这就使得中央财政出现了很严重地困难。

   这种情况出现以后，就进行了分税制改革。分税制改革其实就是在中央政府和地方政府之间按照税种来划分收入的来源，一旦这个比例划分了以后，就不能够再变了，用法律来规定，一级政府有一级政府的职责，一级政府有一级政府自己的财权财力，来办它那些事情，这就是公共服务，而这个过程当中必定是有一个民主的过程。

   1994年分税制最大的一个作用并不是在中央和地方之间合理、科学、民主的划分财权财力，而是要把财权收归中央，这是一个基点。所以，减税让利的改革基本上就停止了。

   改革以后的比例是什么呢？中央改革以后占到56%，1994年改革，1995年就达到了这个水平，而且1995年达到这个水平以后就没有再变了。

   另外一个比重，就是财政收入占GDP的比重，就是现在老争论不休的那个税控制，实际按照我的研究应该在40%左右，比改革开放之前还要高。

   2002年前后又搞了一个改革，就是分税制的比例，分享税收的比例是逐渐到位的，中央占大头、地方占小头，地方政府得到了一个好处——那就是土地使用费，土地使用费就是现在土地出让金的前身。

   1990年的时候土地使用费只有10.5亿元，到2002年达到了2400亿元，2006年就达到了7600亿元，到现在应该过万亿元。

    王才亮（北京才良律师事务所主任）：到2009年12月份是9700多亿元。

   李炜光：为什么地方政府变得有点不顾一切了，因为也得生存。而这个钱要是收不上来，政绩就显示不出来，这个还是次要的。最主要的是生存来源没有了，这是非常重要的一点。

    所以，现在讨论修改拆迁条例，但仍没有解决法律背后的利益问题，即那个财权支配的问题。

   拆迁条例的改革，一定要改革分税制体制，这个分税制体制只搞了一半，变成了中央和省级政府分钱的一个制度了，而省级以下各级政府之间也应该实行分税制。

   另外，一定要使中国的拆迁问题或者是这一类的问题走在一个法制民主的轨道上。如果公众还在旁边当看客，或者仅仅只是一个被拆迁者，这个情况就根本解决不了。

   我们曾在大连市有一个调查，从1993年到2007年，实际拆迁补偿率能够达到80%，现在就比较差了，最低的还不到20%，这种情况在实际当中有扩大的趋势。

   另外一个情况是，在1993年以后，拆迁补偿率开始越来越低于真正的市场价格，当初规定是按照市场价规定补偿率，但实际上没有，实际上是低于这个价格。如果这种情况不改变的话，拆迁率调整、修正问题也不能得到根本地解决。

   夏业良（北京大学外国经济学说研究中心副主任）：如果要强制实行，一定要有非常明确合理的证据。而且假如把这个拿到手以后，过了几年卖给商人了、卖给私人了，还应有追索补偿。当以国家利益征走一亩地价格500元的时候，后来转手卖给商人可能50万元一亩，这个时候就要追索。

   所以，补偿办法应该很详细地规定用什么样的价格。过去很多法律大而空、抽象、模糊，不知道说些什么，就是说给予适当的补偿，什么叫适当的补偿？比如说市场上每平方米值2万元，给500元就是一种非常不讲理的强权逻辑。

   这是一个补偿的问题，是一个协商的问题，而不是说你要强制非得拆掉，拆了以后再迁到哪里。其实，这不光侵犯了财产权，还侵犯了迁徙自主权。人家偏好住在皇城根，给再多的钱都不迁，这种权利有没有？

   说公共利益的话一定要说个目的，放在其他地方就不能保证公共利益实现吗？谁不知道皇城根那个地方好啊？……要换位思考，不能像过去那样好像拆迁就是合理的，拆迁就是国家利益的需要。

   拆迁不能够成为一个常态，而是一种非常态、特殊的例子才能允许拆迁，而且这个拆迁要经过当事人的赞同，在市场上得到合理的补偿以后才能够实施。

    法律制度与司法解释

    王才亮：中国的拆迁法律制度，可以分为“两个三”：一个叫三段历史，一个叫三个浪潮。

   第一段历史是从1990年《城市规划法》出台之后，国务院制定了“城市房屋拆迁管理条例”，作为城市房地产管理法的配套法规实施，这个法律制度当中有一个关键词——“安置”，“安置”体现了当时制定条例的初衷。

   当初把这个条例作为《城市规划法》配套法规的同时有一个很重要的思想，就是通过城市规划建设解决老百姓长期以来的居住困难。1990年前后中国已经具备了相当的财富，有条件实行房地产制度改革，让老百姓住得好一点，所以当时的拆迁制度就出现了“安置”这个关键词，就是说家里有多少人按人头分配。

   1991年开始实行拆迁制度有一个特点，当时绝大多数市民居住比较困难，通过按户口来拆迁。比如北京有一个户口本，小两口给你一个两居室，家里是两代人，有两个户口本可以分户，符合分户条件就给你两个两居室。所以，“拆迁管理条例”出台初期没有什么矛盾，而且北京人很盼拆迁，一讲拆迁，好，我有希望了，不用挤在大杂院里了，不用挤在一套19平方米的房子里面了，现在拿两套房子，高兴得很。

   但是，善意总是会被人利用的。第二段历史时期，国家于1994年出台了《城市房地产管理法》，开始实施中国房地产制度的改革。

   中国房地产制度有两个改革，一个改革，把最开始老百姓建房子的权利剥夺了，叫中国房地产制度的三个垄断，一个是政府垄断土地，第二个是开发商垄断房屋建设，房地产管理法的条例第二条和经营条例的规定就是所有建房必须取得开发资质，所以，开发商垄断了房屋住宅建设。第三个垄断，大开发商垄断了中国的房地产开发。

   在这三个垄断的背景下，拆迁条例没办法为老百姓解决问题了。而且很多开发商认为，凭什么给老百姓解决安置问题？

   这就出现了第二个阶段，推动“拆迁管理条例”的修改，2001年由国务院对条例进行了修改，改成了由市场估价补偿。这就不可避免地给开发商创造了损害群众利益的机会。

   第二个改革，引进了强拆制度，老百姓不搬也得搬。这段历史由开发商一直主导到2004年。由于不断出现自焚事件，中央引起了重视，推动了宪法的修改。

   2004年3月15日宪法修改之后明确规定，为了公共利益需要国家可以依据法律规定的权利和程序征收单位、个人房屋，从这时候开始了政府主导拆迁、国家主导拆迁的第三个阶段。

   2004年以后，本来应该是政府主导下维护群众利益的问题没有解决好。很多地方用土地储备的方式，拆了老百姓的房子，然后招拍挂卖给开发商，有的甚至卖给开发商了仍然由政府组织强拆。

   第二个观点，三个浪潮。围绕着对拆迁制度提出的废止与修改，有三个浪潮。第一个浪潮关键词叫宪法。2003年宪法修正案在党内反复征求意见，2004年3月15日获得通过，群众感觉到拆迁条例违宪，代表案例有两件事：第一件事是杭州116个人的违宪审查，那次浪潮本来是有希望成功的，当时全国人大、国务院的主要领导也都有批示，要求建设部组织专家论证，看看是否违宪，如果违宪的话就立法进行修改。建设部组织了专家论证会的结果，专家们一致认为不违宪，认为拆迁条例是《土地管理法》的配套法规，所以拆迁不违宪。

   第二个浪潮，2007年10月1日，《物权法》实施。大家感觉到拆迁管理条例与《物权法》相抵触。此时“拆迁”作为敏感词是限制采访的，写了也不一定报出来。但是其间重庆钉子户事件是中央开口的，结果6大主流媒体去重庆，全国400多家媒体聚集到重庆，大家都感觉到是一个废止拆迁条例的极好时机。遗憾的是，由于过了这段时间，浪潮又平息下去了，新条例迟迟没有出来，老条例继续在用，各地拆迁继续胡作非为。

   第三个浪潮，2008年下半年，《物权法》实施之后。又要拆迁，又要讲效率，又要加快进度，暴力拆迁急剧上升，由此引起拆迁血案频发，有的以自焚解决，有的以命抵命，倒逼了拆迁制度改革引起了第三次浪潮。

   第三次浪潮标志事件就是北大5位教授上书国务院要求废止拆迁条例，引起了全国可以公开讨论拆迁问题，媒体可以报道拆迁问题的浪潮。希望这次浪潮能够真正的让那些暴力拆迁、非法拆迁、那些损害群众利益的拆迁划上一个句号。

   华新民（民间古城保护人士）：拆迁是一个不存在的话题。公共利益的界定是很清楚、很明白的。什么叫公共利益？那些商厦、商圈，绝对不是公共利益，是商业。国土资源部早在2001年就有一个划拨土地的目录，这个目录实际上已经非常清楚的把一项一项的公共利益项目列出来了。

   所以，不管是老的业主还是新的业主，都要意识到征收必须是房屋和土地同时进行，而且必须是真正的公共利益，打着公共利益的旗号做强制拆迁、非法拆迁的事情是不行的。

    立法要民主公开透明

   吕国华（北京市亿嘉律师事务所律师）：就拆迁来说，就是两个群体的博弈，一个群体就是强势群体，至于谁是强势群体，这是一个敏感话题。还有一个群体就是弱势群体……北大的5位学者没有来，我是他们的学生，我今天也代表他们来，让他们也被代表一次。

   被拆迁户在拆迁当中是经常被代表的，他们可以被代表听证，可以被代表发表意见，被代表调解，甚至被代表签字，解决这些弱势群体面临的困境，一个核心思想必须贯彻在里面，那就是“限制强势群体的权力”，“保障弱势群体的权利”。有这样一种核心思想贯穿到整个拆迁立法过程当中，我相信新的有关规范拆迁的文件可能就更有利于解决现在面临的困境。

   我建议进行拆迁立法的时候，把征收农村的土地、征收农村的房屋，也纳入到新的法律文件当中，我们不能忽视他们的利益。

   如何进行拆迁，补偿问题是相当重要的，必须解决这个问题，然后解决是否应当拆迁，由谁来拆迁，如何拆迁，我们新的关于拆迁的法律文件才会变得更加富有意义，才有可能解决现在面临的各种矛盾。

   王才亮：拆迁制度要真正成为一个为民造福的法律制度，很简单，抓住两个字：民主。按照《立法法》规定，拆迁条例是需要广泛征求人民群众意见的。但遗憾的是，从拆迁条例最先制定到后来修改到现在修订，有谁看到过这个草案？——涉及到民众利益的时候就应该广泛征求大家的意见，条例的草案居然还在暗箱运作，老是讲会尽快征求群众意见，但是到现在还没有征求。

   法律的制定需要民主，需要广大人民群众参与意见，将来这个法律出台之后实施更需要民主。比如说哪一个地方是应该征收或者不应该征收，征收的补偿是否合理、是否损害群众利益，都需要有一个民主程序。

   2004年7月1日实施的《行政许可法》第36条、46条、47条明确规定，涉及到社会公共利益的，涉及到重大利益的，要听取意见，要举行听证。但是忽略了一条，没有听证怎么办？或者听证当中群众反对怎么办？

   将来出台的条例也好、将来的立法也好，要有这么一条，社会多数人反对就不要做，这样就有制约力……同样在每个事件发生之后，即使将来条例出来之后还会有强制执行、还会有强制拆迁，怎么办？会发生矛盾，对这种问题的处理也应该民主，至少能做到允许新闻单位采访，允许媒体报道，让人民群众享有知情权、表决权、提意见权，我想这样才能使国家真正走向一个民主法制的社会。

   秋风（独立财经评论员，九鼎公共事务研究所研究员）：我认为在立法的过程中要明确几个概念。第一个概念，我们要明确，应该叫“土地征收条例”，因为拆迁条例从一开始就把要规范的目标搞错了，征收条例要规范的是国有土地的建设使用权……其实也不应该用公共利益这个概念，我一直推荐大家应该使用“公共用途”这个概念。

   所谓利益是什么？所谓利益一般来说是后果，用这个房子建了一个什么东西，然后它给公众带来一个公共利益，但这个东西其实谁也说不清楚。但如果用一个“公共用途”这个概念，我想大家都比较容易想清楚、看清楚，要建一个政府大楼当然是公共用途了，或者说你要建一个学校，那也是一个公共用途。但是你要说建一个商场，显然不是公共用途，最后说这个商场可以增加大家的公共利益，大家买东西方便了，难道不是公共利益吗？

   其实，我们也许应该制造一个舆论，就是说要使用公共用途这个概念，这个概念在中国很有必要。我想我们所能做的就是从这个概念上，看清楚每一个词后面的利益和权利究竟是什么，我们千万不能再上弱智的法学家的当。

   夏霖（北京华一律师事务所合伙人、代理上海闵行拆迁张龙其妨碍公务案律师）：我从三个方面阐述对调整条例的一些看法。

   首先，强制执行。强制执行权在法理上是一个司法权益，不是一个行政权益，司法权益，行政机关可以做一个行政决定或者是一个行政处罚，但是它本身没有强制执行这个权益，必须进行司法裁定才能够进行强制执行。地方政府为什么通过行政机关强拆呢，因为效率快，一审打完官司申请强制执行需要几个月的时间，开发商贷款利息或者银行贷款这些方面的压力撑不住。

   其次，条例本身。拆迁条例改成征收条例，现在引起纠纷最大或者群体性事件最严重的是城郊土地，就是城郊的农民集体所有的土地。现在点出来“城市房屋征收条例”，是不包含农村集体这块。实际上，在城市土地上，按照现在的土地法，城市土地是国有的，城市的房子征收以后补偿是补偿房子造价或者装修，这是其他方面的损失，而不包含地价。而农村集体土地，土地的升值部分空间是非常大的，从2001年到现在，上海土地价格涨了五六倍之多。潘蓉、张其龙上海虹桥机场的案子，以及唐福珍自焚的案子，都是农村集体土地引发的纠纷，这一点上是拆迁条例没有涵盖进去的，仍然在回避这个问题。

    最后，主动改良措施。2001年制定拆迁条例的学者到底是那些人，公众有权利知道。

   2000年出台了《立法法》，规定征收非国有财产必须设定法律。因此，2001年出台拆迁条例，本身就是违法的，而且直接违背了《立法法》以及《行政诉讼法》的规定。拆迁条例立法的法学家是谁，公众有权利知道，不要让这些做事的人躲在集体立法的后面。