寻求合理行政与合法行政的辩证统一

寻求合理行政与合法行政的辩证统一

——《特种设备安全法》第八十一条

具体运用的困惑与对策

文 夏挺峰

《特种设备安全法》第八十一条

具体理解运用之困惑

自2014年《特设法》施行至今，这部法律已经有了近4年的运用实践。通过这近4年的法律运用实践来看，《特设法》固然能够在一定程度上满足经营企业和监管部门落实各自责任义务并形成权利保障，达到自我规范、依法监管，进一步保证特种设备安全的需要，但是在具体执法活动中，也时有经营企业和监管部门就具体法律条文涵义的理解与运用存在一定争议，甚至在监管部门内部就某个法律条款该如何理解操作也存有不同看法，比如《特设法》第八十一条第一款第（一）项“特种设备生产单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止生产，处五万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，吊销生产许可证：（一）不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产的”。该条款只规定了监管部门在企业存在违法行为时可以采取何种处理或是处罚措施，但对企业违法生产的特种设备该如何处理未作交代。因此在执法过程中如何准确理解和运用该条文的法律涵义，不少监管部门和执法人员普遍存在以下两点疑惑：

一是企业不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产特种设备，依据《特设法》第八十一条第一款之规定，监管部门的“处理”权力只是限于责令改正（依据《行政处罚法》第八条之规定，责令改正不属行政处罚，故此处为“处理”二字）。逾期不改的情况下才能处以罚款，情节严重可以依法吊销生产许可证。那么监管部门在查处企业违反此款规定时，有无权力对企业违法生产的特种设备一并作出行政处罚(具体对应的处罚种类即为没收)？如果可以，作出行政处罚的依据来自何处，否则便有滥用职权之嫌。

二是《特设法》总则部分（第一章第2条第一款）明确了特种设备的“生产”包括设计、制造、安装、改造、修理等5种行为，如果特种设备生产企业有违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项的情形，是否对于上述5种“生产”行为所涉及的特种设备均需要作出没收的行政处罚？

在监管和执法实践中，对特种设备生产企业上述违法行为生产的特种设备究竟该如何处理？监管部门大体上有两种观点。一种观点认为既然《特设法》第八十一条没有明确监管部门在这种情况下可以对企业违法生产的特种设备作出行政处罚，为了规避滥用职权和违法行政的风险，同时也为了避免这种违法生产的特种设备投入市场使用后造成安全事故，监管部门可以责令企业自行销毁。另一种观点认为应当对企业违法生产的特种设备产品进行检验，如果检验合格对产品则不予处罚，如果检验不合格对产品则予以没收。

理解和运用《特种设备安全法》

第八十一条时应建立辩证结合合理行政与合法行政的执法理念

笔者认为上述两种观点都有一定的合理性，但都不是很全面。首先，如果认为监管部门于法无据对企业违反《特设法》第八十一条第一款第(一)项生产的特种设备作出行政处罚存在滥用职权的嫌疑，那么责令企业自行销毁违法生产的特种设备也是于法无据的，因此监管部门滥用职权的风险并未消除，依然存在。其次，如果监管部门对企业上述违法生产的特种设备依据产品质量是否合格来决定是否作出行政处罚，一是否定了特种设备生产企业前置生产许可制度的积极意义，二是这种处理方式大大降低了企业违法成本，既不利于生产企业安全主体责任意识的牢固树立，也不利于对安全性要求极高的特种设备行业形成有力打击、有效监管的良好局面。

对监管部门关于《特设法》第八十一条第一款的第一点疑惑，笔者认为尽管该条款在立法表述上没有明确监管部门在查处企业违反此款第（一）项规定时，其违法生产的特种设备该如何处理，但经过认真推理与仔细分析，监管部门对企业上述违法生产的特种设备作出没收的行政处罚不仅是一种权力，更是一种责任。进一步阐述之，依法行政固然是行政职能部门在一切行政活动中应当严格遵守的基本原则和要求，但任何时候，任何地点，任何行政活动中依法行政四个字都不能仅仅只作片面的理解。在具体行政活动中，我们还要注重合理行政这一行政法基本原则，并将合理行政置于与合法行政同样重要的法律地位。在日常行政实践活动中自觉的辩证认识合法行政与合理行政之间的法治关系，并将合法行政与合理行政有机衔接起来。尤其在具体法律条文涵义不够明晰，可操作性不强而机械套用法律条文又明显缺失合理性的情况下，更要着重做到将合法行政与合理行政辩证结合并统一到法律维护公平正义的价值取向上来，运用合理行政、合法行政的行政法基本原则对法律条文予以更深刻的理解与运用，做到具体问题，具体分析，不同问题，区别对待。

一、在查处企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定的违法行为时，不对其违法生产的特种设备作出处罚，于法理上自相矛盾。

作为行使行政权力的监管部门，无论是要求企业改正违法行为，还是对企业作出罚款或是吊销许可证书的行政处罚，都必须建立在企业已经存在违法行为的前提下。如果说对企业违法生产的特种设备可以不予处罚，置之不理，则暗含了允许企业将违法生产的特种设备投入使用市场，这实际上等同于在法理上认为企业不存在违法行为，既然企业不存在违法行为，监管部门也就无权要求企业改正行为或是作出行政处罚。从反向意义来讲，如果允许企业将违法生产的特种设备投入使用市场，那么对特种设备实行生产许可制度也就毫无意义。

二、在查处企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定的违法行为时，不对其违法生产的特种设备作出处罚，不符合《特设法》的立法宗旨。

《特设法》的颁布与实施，其目的就是要规范企业做到依法经营，保证企业生产的特种设备产品质量，保证特种设备的运营安全，保证国家财产安全和人民群众生命财产安全。如果特种设备生产企业不再具备生产条件、超出许可范围或者生产许可证已经过期仍然从事特种设备的生产，往往由于产品单元在前期未能得到监管部门、技术部门的审批审核，在后期监管部门客观上无法第一时间掌握企业真实生产情况而施以有效监管，因此产品质量难以得到切实保证。如果监管部门在查处特种设备生产企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定时，未对其违法生产的特种设备采取处罚措施，任由这种安全性能存在风险隐患的特种设备流入使用市场，将难以保证国家财产安全和人民群众生命财产安全，难以实现《特设法》的立法宗旨和目的。

三、在查处企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定的违法行为时，不对其违法生产的特种设备作出处罚，不利于企业落实安全主体责任。

依据《行政处罚法》第八条之规定，行政处罚共分警告；罚款；没收违法所得、没收非法财务等7种情形，因此严格来说责令改正并不属于行政处罚种类。同时依据《行政处罚法》第二十七条之规定，依法可以从轻或减轻行政处罚的4种情形分别为“（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”因此，在查处特种设备生产企业上述违法行为时，即便企业存在《行政处罚法》所规定的可以从轻或减轻处罚的情形，也只能是在法律规定的处罚幅度内予以合理考虑，而不能必然免除企业对其生产的特种设备负有质量安全的主体责任。

对监管部门关于《特设法》第八十一条第一款的第二点疑惑，笔者认为在具体理解运用该条款时，宜将《特设法》总则所规定的“设计、制造、安装、改造、修理”等5种“生产”行为进行必要的区分：一是制造和改造行为；二是设计、安装和修理行为，并且在执法活动中应当主要针对违法从事特种设备制造和改造的生产企业进行查处。首先，单纯的特种设备设计、安装和修理等“生产”行为并不直接形成特种设备新产品，因此《特设法》第八十一条所规定的“生产”应作狭义理解，即指单纯的特种设备制造、改造行为，特别是制造行为。其次，尽管2003年国务院颁布的《特种设备安全监察条例》第十一条对压力容器的设计单位规定了许可制度，第十四条对锅炉、压力容器、电梯、起重机械等特种设备制造、安装、改造单位规定了许可制度。但《特设法》是全国人大常委会于2013年通过的，该法除了第十八条明确“国家按照分类监督管理的原则对特种设备生产实行许可制度”外，再无其它条文对特种设备的设计、改造、安装、修理行为规定有许可制度。对比《特设法》和《特种设备安全监察条例》的法律位阶，并结合上下文考虑，如果将特种设备的设计、安装、修理等活动理解为《特设法》第八十一条的“生产”行为明显不妥。最后，特种设备设计、安装、修理等活动多数只是特种设备领域的服务性活动（企业自行设计并制造特种设备以及安装、改造、修理自有特种设备除外），这种情况下特种设备的所有权并不属于提供服务的一方，而是属于接受服务的一方。如果因为提供服务一方违法从事相关活动，而对产权属于接受服务一方的特种设备作出没收的行政处罚，明显有悖公平原则。当然，对于企业违法从事特种设备设计、安装、修理活动的，可以依据《特设法》其它具体规定依法要求企业采取有关措施，以达到符合法律规定的要求。

对于具体执法活动中如何理解执行

《特种设备安全法》第八十一条的几点建议

各级质监部门作为行政职能部门序列不可缺少的组成部分，在依法行政的建设道路上应当着重做到在理论上注重学习研究，在实践中加强指导运用。同时各级质监部门也应当牢记所承担的在新的历史时期助推我国经济社会发展之光荣职责使命。因此，广大质监工作者在履职尽责过程中既要牢固树立依法行政的思想，自我规范行政行为，又不能拘泥于具体法律条文之一字一义之局限，在具体行政活动中受此局限而掣肘，以致失去责任担当，甚至失职渎职。具体来说，监管部门在查处生产企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定时，可以借鉴运用以下几种法治思维：

一、改变法律适用，规避违法行政的风险。

《特设法》第七十四条明确了监管部门对企业未经许可违法生产特种设备应当予以罚款的同时，应当对其生产的特种设备予以没收。显而易见，特种设备的制造许可是以企业具备生产条件和满足法律法规规定的其它条件为前提，如果特种设备生产企业取得许可后不再具备生产条件，那么监管部门依法作出许可的前提就不复存在。进一步分析，监管部门许可企业制造特种设备是附有期限的，并未许可企业在生产许可证到期后继续从事生产。同时，监管部门许可企业制造特种设备也是限制有许可范围的，并未许可企业超出许可范围从事特种设备的生产。因此，企业不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产特种设备的行为本质与未经许可生产特种设备并无所异，所以监管部门依据《特设法》第七十四条之规定对企业上述违法行为作出行政处罚不能说没有依据。退一步讲，即便是适用法律位阶低一层次的行政法规——《特种设备安全监察条例》第七十五条，也能实现这一法律目的。

二、对比行政部门法中其它质量法律法规，彰显合理行政的积极意义。

例如《工业产品生产许可证管理条例》第四十五条明确规定“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，由工业产品生产许可证主管部门责令停止生产，没收违法生产的产品，处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款;有违法所得的，没收违法所得;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。再如《认证认可条例》第六十七条之规定“列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得”。上述行政法规要么明确了对企业未经许可生产的产品予以没收，要么明确了未经认证的产品不得出厂、销售，即从法律意义上杜绝了违法生产的产品流入市场。相对于实行许可证管理的产品和实行强制性认证管理的产品，特种设备的安全性能要求更高，发生安全事故的风险更大。同时《特设法》作为法律，位阶也高于作为行政法规的《工业产品生产许可证管理条例》和《强制性认证认可条例》，因此对企业违法生产的特种设备予以不低于上述行政法规规定的行政处罚存在充分的合理性。

三、加强与部门所在地政府法制部门和人民法院之间的沟通，寻求法制部门和司法部门的大力支持。

近年来，行政复议和行政诉讼案件的数量呈逐年上升趋势，这对行政部门如何努力做到依法行政既是一个考验，同时也对行政部门落实依法行政的要求起到了良好促进作用。因此，各级质监部门在理解运用《特设法》第八十一条时可以加强与部门所在地政府法制部门和人民法院之间的沟通联络，听取外部监督部门的意见和建议，从而提高本部门行政工作的质量，防止违法行政的问题发生。当然，如果最高法院能以司法解释的形式进一步明确《特设法》第八十一条该如何具体理解运用，将更加有益于规范特种设备生产企业的生产行为，更加有益于落实企业的安全主体责任，更加有益于监管部门实行有效监管，更加有益于保障国家财产安全和人民群众生命财产安全。

作者单位：江苏省苏州市质量技术监督局

新闻背景

2013年6月29日，全国人民代表大会常务委员会第3次会议以投票表决的方式通过了《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称“《特设法》”），这部法律的顺利颁布对于我国特种设备行业的经营和监管来说，进入了一个里程碑式的发展。回想自2001年全国“两会”期间部分全国人大代表首次提出要对特种设备安全进行立法的提案，到2006年特种设备安全法起草小组的成立，再到 2011年全国人大财经委讨论通过《特种设备安全法（草案）》，直至2013年6月29日《特设法》经全国人大会常委会正式立法，可以说《特设法》十数年的立法历程既体现了党和国家高度重视特种设备安全、强化特种设备法治的国家意志，也体现了党和国家高度重视民生、尊重民意的立法取向。尤其相比较于2003年国务院颁布的《特种设备安全监察条例》来说，《特设法》的颁布与施行，不仅进一步规范了相关企业的经营行为，强化了经营企业的主体责任，同时也为特种设备监管部门实现依法行政，高效监管，严厉打击侵害特种设备安全的违法行为提供了一个更高法律位阶的依据。因此可以充分肯定《特设法》的成功立法，是我国特种设备安全工作向科学化、法制化迈出一大步的显著标志。

《特种设备安全法》第八十一条

具体理解运用之困惑

自2014年《特设法》施行至今，这部法律已经有了近4年的运用实践。通过这近4年的法律运用实践来看，《特设法》固然能够在一定程度上满足经营企业和监管部门落实各自责任义务并形成权利保障，达到自我规范、依法监管，进一步保证特种设备安全的需要，但是在具体执法活动中，也时有经营企业和监管部门就具体法律条文涵义的理解与运用存在一定争议，甚至在监管部门内部就某个法律条款该如何理解操作也存有不同看法，比如《特设法》第八十一条第一款第（一）项“特种设备生产单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止生产，处五万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，吊销生产许可证：（一）不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产的”。该条款只规定了监管部门在企业存在违法行为时可以采取何种处理或是处罚措施，但对企业违法生产的特种设备该如何处理未作交代。因此在执法过程中如何准确理解和运用该条文的法律涵义，不少监管部门和执法人员普遍存在以下两点疑惑：

一是企业不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产特种设备，依据《特设法》第八十一条第一款之规定，监管部门的“处理”权力只是限于责令改正（依据《行政处罚法》第八条之规定，责令改正不属行政处罚，故此处为“处理”二字）。逾期不改的情况下才能处以罚款，情节严重可以依法吊销生产许可证。那么监管部门在查处企业违反此款规定时，有无权力对企业违法生产的特种设备一并作出行政处罚(具体对应的处罚种类即为没收)？如果可以，作出行政处罚的依据来自何处，否则便有滥用职权之嫌。

二是《特设法》总则部分（第一章第2条第一款）明确了特种设备的“生产”包括设计、制造、安装、改造、修理等5种行为，如果特种设备生产企业有违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项的情形，是否对于上述5种“生产”行为所涉及的特种设备均需要作出没收的行政处罚？

在监管和执法实践中，对特种设备生产企业上述违法行为生产的特种设备究竟该如何处理？监管部门大体上有两种观点。一种观点认为既然《特设法》第八十一条没有明确监管部门在这种情况下可以对企业违法生产的特种设备作出行政处罚，为了规避滥用职权和违法行政的风险，同时也为了避免这种违法生产的特种设备投入市场使用后造成安全事故，监管部门可以责令企业自行销毁。另一种观点认为应当对企业违法生产的特种设备产品进行检验，如果检验合格对产品则不予处罚，如果检验不合格对产品则予以没收。

理解和运用《特种设备安全法》

第八十一条时应建立辩证结合合理行政与合法行政的执法理念

笔者认为上述两种观点都有一定的合理性，但都不是很全面。首先，如果认为监管部门于法无据对企业违反《特设法》第八十一条第一款第(一)项生产的特种设备作出行政处罚存在滥用职权的嫌疑，那么责令企业自行销毁违法生产的特种设备也是于法无据的，因此监管部门滥用职权的风险并未消除，依然存在。其次，如果监管部门对企业上述违法生产的特种设备依据产品质量是否合格来决定是否作出行政处罚，一是否定了特种设备生产企业前置生产许可制度的积极意义，二是这种处理方式大大降低了企业违法成本，既不利于生产企业安全主体责任意识的牢固树立，也不利于对安全性要求极高的特种设备行业形成有力打击、有效监管的良好局面。

对监管部门关于《特设法》第八十一条第一款的第一点疑惑，笔者认为尽管该条款在立法表述上没有明确监管部门在查处企业违反此款第（一）项规定时，其违法生产的特种设备该如何处理，但经过认真推理与仔细分析，监管部门对企业上述违法生产的特种设备作出没收的行政处罚不仅是一种权力，更是一种责任。进一步阐述之，依法行政固然是行政职能部门在一切行政活动中应当严格遵守的基本原则和要求，但任何时候，任何地点，任何行政活动中依法行政四个字都不能仅仅只作片面的理解。在具体行政活动中，我们还要注重合理行政这一行政法基本原则，并将合理行政置于与合法行政同样重要的法律地位。在日常行政实践活动中自觉的辩证认识合法行政与合理行政之间的法治关系，并将合法行政与合理行政有机衔接起来。尤其在具体法律条文涵义不够明晰，可操作性不强而机械套用法律条文又明显缺失合理性的情况下，更要着重做到将合法行政与合理行政辩证结合并统一到法律维护公平正义的价值取向上来，运用合理行政、合法行政的行政法基本原则对法律条文予以更深刻的理解与运用，做到具体问题，具体分析，不同问题，区别对待。

一、在查处企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定的违法行为时，不对其违法生产的特种设备作出处罚，于法理上自相矛盾。

作为行使行政权力的监管部门，无论是要求企业改正违法行为，还是对企业作出罚款或是吊销许可证书的行政处罚，都必须建立在企业已经存在违法行为的前提下。如果说对企业违法生产的特种设备可以不予处罚，置之不理，则暗含了允许企业将违法生产的特种设备投入使用市场，这实际上等同于在法理上认为企业不存在违法行为，既然企业不存在违法行为，监管部门也就无权要求企业改正行为或是作出行政处罚。从反向意义来讲，如果允许企业将违法生产的特种设备投入使用市场，那么对特种设备实行生产许可制度也就毫无意义。

二、在查处企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定的违法行为时，不对其违法生产的特种设备作出处罚，不符合《特设法》的立法宗旨。

《特设法》的颁布与实施，其目的就是要规范企业做到依法经营，保证企业生产的特种设备产品质量，保证特种设备的运营安全，保证国家财产安全和人民群众生命财产安全。如果特种设备生产企业不再具备生产条件、超出许可范围或者生产许可证已经过期仍然从事特种设备的生产，往往由于产品单元在前期未能得到监管部门、技术部门的审批审核，在后期监管部门客观上无法第一时间掌握企业真实生产情况而施以有效监管，因此产品质量难以得到切实保证。如果监管部门在查处特种设备生产企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定时，未对其违法生产的特种设备采取处罚措施，任由这种安全性能存在风险隐患的特种设备流入使用市场，将难以保证国家财产安全和人民群众生命财产安全，难以实现《特设法》的立法宗旨和目的。

三、在查处企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定的违法行为时，不对其违法生产的特种设备作出处罚，不利于企业落实安全主体责任。

依据《行政处罚法》第八条之规定，行政处罚共分警告；罚款；没收违法所得、没收非法财务等7种情形，因此严格来说责令改正并不属于行政处罚种类。同时依据《行政处罚法》第二十七条之规定，依法可以从轻或减轻行政处罚的4种情形分别为“（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”因此，在查处特种设备生产企业上述违法行为时，即便企业存在《行政处罚法》所规定的可以从轻或减轻处罚的情形，也只能是在法律规定的处罚幅度内予以合理考虑，而不能必然免除企业对其生产的特种设备负有质量安全的主体责任。

对监管部门关于《特设法》第八十一条第一款的第二点疑惑，笔者认为在具体理解运用该条款时，宜将《特设法》总则所规定的“设计、制造、安装、改造、修理”等5种“生产”行为进行必要的区分：一是制造和改造行为；二是设计、安装和修理行为，并且在执法活动中应当主要针对违法从事特种设备制造和改造的生产企业进行查处。首先，单纯的特种设备设计、安装和修理等“生产”行为并不直接形成特种设备新产品，因此《特设法》第八十一条所规定的“生产”应作狭义理解，即指单纯的特种设备制造、改造行为，特别是制造行为。其次，尽管2003年国务院颁布的《特种设备安全监察条例》第十一条对压力容器的设计单位规定了许可制度，第十四条对锅炉、压力容器、电梯、起重机械等特种设备制造、安装、改造单位规定了许可制度。但《特设法》是全国人大常委会于2013年通过的，该法除了第十八条明确“国家按照分类监督管理的原则对特种设备生产实行许可制度”外，再无其它条文对特种设备的设计、改造、安装、修理行为规定有许可制度。对比《特设法》和《特种设备安全监察条例》的法律位阶，并结合上下文考虑，如果将特种设备的设计、安装、修理等活动理解为《特设法》第八十一条的“生产”行为明显不妥。最后，特种设备设计、安装、修理等活动多数只是特种设备领域的服务性活动（企业自行设计并制造特种设备以及安装、改造、修理自有特种设备除外），这种情况下特种设备的所有权并不属于提供服务的一方，而是属于接受服务的一方。如果因为提供服务一方违法从事相关活动，而对产权属于接受服务一方的特种设备作出没收的行政处罚，明显有悖公平原则。当然，对于企业违法从事特种设备设计、安装、修理活动的，可以依据《特设法》其它具体规定依法要求企业采取有关措施，以达到符合法律规定的要求。

对于具体执法活动中如何理解执行

《特种设备安全法》第八十一条的几点建议

各级质监部门作为行政职能部门序列不可缺少的组成部分，在依法行政的建设道路上应当着重做到在理论上注重学习研究，在实践中加强指导运用。同时各级质监部门也应当牢记所承担的在新的历史时期助推我国经济社会发展之光荣职责使命。因此，广大质监工作者在履职尽责过程中既要牢固树立依法行政的思想，自我规范行政行为，又不能拘泥于具体法律条文之一字一义之局限，在具体行政活动中受此局限而掣肘，以致失去责任担当，甚至失职渎职。具体来说，监管部门在查处生产企业违反《特设法》第八十一条第一款第（一）项之规定时，可以借鉴运用以下几种法治思维：

一、改变法律适用，规避违法行政的风险。

《特设法》第七十四条明确了监管部门对企业未经许可违法生产特种设备应当予以罚款的同时，应当对其生产的特种设备予以没收。显而易见，特种设备的制造许可是以企业具备生产条件和满足法律法规规定的其它条件为前提，如果特种设备生产企业取得许可后不再具备生产条件，那么监管部门依法作出许可的前提就不复存在。进一步分析，监管部门许可企业制造特种设备是附有期限的，并未许可企业在生产许可证到期后继续从事生产。同时，监管部门许可企业制造特种设备也是限制有许可范围的，并未许可企业超出许可范围从事特种设备的生产。因此，企业不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产特种设备的行为本质与未经许可生产特种设备并无所异，所以监管部门依据《特设法》第七十四条之规定对企业上述违法行为作出行政处罚不能说没有依据。退一步讲，即便是适用法律位阶低一层次的行政法规——《特种设备安全监察条例》第七十五条，也能实现这一法律目的。

二、对比行政部门法中其它质量法律法规，彰显合理行政的积极意义。

例如《工业产品生产许可证管理条例》第四十五条明确规定“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，由工业产品生产许可证主管部门责令停止生产，没收违法生产的产品，处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款;有违法所得的，没收违法所得;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。再如《认证认可条例》第六十七条之规定“列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得”。上述行政法规要么明确了对企业未经许可生产的产品予以没收，要么明确了未经认证的产品不得出厂、销售，即从法律意义上杜绝了违法生产的产品流入市场。相对于实行许可证管理的产品和实行强制性认证管理的产品，特种设备的安全性能要求更高，发生安全事故的风险更大。同时《特设法》作为法律，位阶也高于作为行政法规的《工业产品生产许可证管理条例》和《强制性认证认可条例》，因此对企业违法生产的特种设备予以不低于上述行政法规规定的行政处罚存在充分的合理性。

三、加强与部门所在地政府法制部门和人民法院之间的沟通，寻求法制部门和司法部门的大力支持。

近年来，行政复议和行政诉讼案件的数量呈逐年上升趋势，这对行政部门如何努力做到依法行政既是一个考验，同时也对行政部门落实依法行政的要求起到了良好促进作用。因此，各级质监部门在理解运用《特设法》第八十一条时可以加强与部门所在地政府法制部门和人民法院之间的沟通联络，听取外部监督部门的意见和建议，从而提高本部门行政工作的质量，防止违法行政的问题发生。当然，如果最高法院能以司法解释的形式进一步明确《特设法》第八十一条该如何具体理解运用，将更加有益于规范特种设备生产企业的生产行为，更加有益于落实企业的安全主体责任，更加有益于监管部门实行有效监管，更加有益于保障国家财产安全和人民群众生命财产安全。

作者单位：江苏省苏州市质量技术监督局