关于召回管理与行政执法制度衔接的若干思考

加强制度协同 促进体系完善

关于召回管理与行政执法制度衔接的若干思考

召回管理和行政执法，是当前我国产品质量监管体系中的两项重要制度安排。随着制度的发展和实践的深入，两者的衔接正面临新的问题。本文分析了制度之间存在的主要异同，提出了加强制度衔接的基本设想。

文 黄培东

自2004年我国开始实施缺陷产品召回制度至今，在社会各方的积极协作和共同努力下，召回制度建设日新月异，召回管理成效斐然。据统计，截至2016年，全国累计实施缺陷汽车召回1295次，涉及车辆3668万辆。仅2016年，我国汽车产品召回首次突破1000万辆，达到1132.56万辆，同比增长103%；消费品召回230次，召回数量达618万件，同比增长821%。然而，伴随着召回制度的发展和工作实践的深入，对实施缺陷产品召回的过程中，是否适用以及如何适用行政执法已成现实问题。从长远发展角度看，加快对召回管理与行政执法（特别是行政处罚）两项制度衔接的研究，是解决现实问题的客观需要，也是促进质量事业发展的必然要求。

两项制度的基本内容

缺陷产品召回管理制度（以下简称召回管理），是指产品生产者、进口商等对其生产、进口的存在可能危及人身健康、财产安全的缺陷产品，依法向政府部门报告，并告知消费者，通过采取修理、更换、退货、赔偿等有效措施消除缺陷的活动。该项制度最早诞生于20世纪60年代的美国。作为一种依托政府行政权力和职能的管理制度，其在保护消费者人身安全、促进产品质量和技术进步、规范市场经营秩序等方面发挥了积极而重要的作用，并逐渐成为市场经济体制下政府行政监管体系的重要组成部分。

行政执法，狭义上是指行政主体按照法律、法规、规章的规定，对行政相对人（个人或组织）采取的具体影响其权利义务，或者对行政相对人的义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。对质量技术监督部门而言，行政执法既是法定义务和履行法定职权的一种基本行政活动，也是维护市场经济正常运行秩序的重要手段。需要指出的是，目前我国法律实务界和学术界对行政执法的内涵和外延有不同的界定，存在广义、狭义和较狭义的主张。其中，较狭义的行政执法，特指行政处罚和行政监督检查，不包括行政决策、行政许可、行政确认、行政奖励等。

为便于探讨和研究，本文采用较狭义的概念并专指行政处罚（以下简称行政执法）。所谓行政处罚，是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序，对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人，给予行政制裁的具体行政行为。必须看到，这类行政执法，是质监部门最常见、最核心、也最为广泛使用的执法形式，在质量技术监督行政管理活动中占据着十分重要的地位。

两者的关联与差异

从召回管理和行政执法的法律定义、工作实践看，两者既相对独立，又密切相关，共同构成政府质量安全监管体制的重要组成部分。

一、相同点

综合而言，两者在法律渊源、行政对象、管理目标等方面有着共同之处。其一，《产品质量法》是召回管理和行政执法的基本依据。国家质检总局《缺陷消费品召回管理办法》第1条明确，根据《质量法》等法律法规制定本办法。虽然《质量法》未提及召回的概念，但对缺陷给出了明确定义，为召回制度的建设奠定了基础。对行政执法而言，《质量法》则作出了详细规定。如第18条明确了县级以上产品质量监督部门对涉嫌违反规定的行为，具有现场检查、调查了解、资料查阅、查封扣押等职权。第49条明确了对生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的产品行为，依法实施行政处罚。其二，生产者、销售者是主要行政相对人。召回制度确定的基本原则之一，即是生产者为缺陷产品的召回主体。同时，销售者等相关经营者也被纳入召回的责任链条中，相应承担信息报告、停止销售、协助生产者实施召回等义务。而《质量法》则明确规定了生产者、销售者的产品质量责任和义务，并对不履行法定职责义务的行为，规定了行政处罚措施。其三，管理目的都旨在保护消费者的合法权益。召回制度重在规范缺陷产品召回活动，预防和消除产品缺陷可能导致的伤害，以保障消费者人身和财产安全。行政执法重在加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，维护社会经济秩序，保护消费者合法权益。

二、不同点

深入分析，两者在适用领域、适用范围、实施主体、方式方法等方面存在不同之处。其一，适用领域不同。按照我国现行召回制度规定，召回是生产者对存在缺陷的产品，采取措施消除缺陷的活动。从立法本意看，召回适用于消费、销售领域，对生产领域（如产品尚未出厂销售）不适用。而依照《质量法》规定，行政执法则适用于生产、销售领域，对消费领域（如已进入消费者手中的缺陷产品）未予涉及。其二，适用范围不同。我国现行召回制度与《质量法》对缺陷的定义有所不同，导致两者在法律适用范围方面存在较大差异。召回制度适用于具有系统性、特定性等特征的缺陷产品，即只有当缺陷是由于设计、制造、警示标识等原因导致，并在同一批次、型号或者类别的产品中普遍存在时，才纳入召回管理范畴。而行政执法则不受系统性、特定性等因素的影响，但受标准符合性的限制。即只有生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准产品的行为，才纳入行政处罚范畴。对生产、销售符合国家、行业标准的产品，即便存在危及人身、财产安全的不合理危险，亦不纳入行政处罚范畴。其三，实施主体不同。召回是基于生产者的民事义务而衍生出的行政责任，有别于传统产品责任制度，突出体现了生产者的质量主体和社会责任。因此，在召回制度的设计中，生产者（而不是政府部门）成为召回实施的主体。与之不同，行政执法的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。在质量技术监督行政执法中，生产者、销售者是以行政相对人的形式存在。其四，方式方法不同。行政执法作为一种传统产品质量监管方式，突出政府的主导作用，主要运用检查、调查等方式获取证据，通过实施制裁达成监管目的。而召回管理作为一种全新的法律制度，突出市场机制的作用，侧重运用信息采集分析、通知生产者调查、备案召回计划、发布召回公告等方式，最大限度发挥市场主体作用。

制度衔接

通过对上述两项制度的分析和梳理，我们可以清楚地看到，召回管理是政府部门应用行政手段，以公权为后盾督促企业履行召回义务、落实质量责任的一种新型产品质量监管方式。与传统的行政执法相比，其具有自身的独立性和独特性。当前，加强召回管理和行政执法制度的衔接，有助于促进两项制度的融合发展，形成协同配合、互补支撑的工作格局，实现“1+1>2”的效果；有助于弥补质量监管的漏洞，解决制度衔接不畅导致的工作脱节、断层、低效等问题，促进产品质量监管体系的改进和完善。要推进制度衔接，需要把握以下三个方面：

一、明晰制度边界

召回管理与行政执法制度的关系如下图所示，可区分为三个类别：

第1类，非系统性、特定性的缺陷产品。该类缺陷是由于设计、制造、警示标识以外的原因导致（如销售者未尽到进货检查验收等责任和义务），或（并）仅存在于个别产品中（而非同一批次、型号或类别的产品）。此类缺陷产品只适用行政执法，不适用召回管理。比如，某产品因为销售者仓储条件不佳导致潮湿漏电。某产品存在设计缺陷，但因限量定制只有一台等。

第2类，标准符合性的缺陷产品。该类缺陷是由于设计、制造、警示标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的产品中普遍存在，符合保障人身财产安全的国家标准、行业标准，但仍存在危及人身、财产安全的不合理危险。此类缺陷产品只适用召回管理，不适用行政执法。比如，汽车产品召回就是典型事例：产品出厂均符合国家强制性标准规定，在使用过程中发现缺陷的，纳入召回管理，不再实施行政处罚。

第3类，共同适用的缺陷产品。该类缺陷同时具备安全性、系统性、特定性、非标准符合性等缺陷判定特征，既符合召回制度规定，也符合行政执法要求，同时适用两项制度调整。比如，某产品因原料投放原因，导致出厂产品批量存在不符合国家强制性标准要求的缺陷。对此，生产者既要按照召回制度对已出厂销售的产品实施召回，也要视情纳入行政执法范畴。

二、加强制度衔接

我国现行召回制度设置了三种召回形态，分别是主动召回、通知召回和责令召回。对于第3类共同适用的产品缺陷，个人认为需要具体情况具体分析，根据生产者的实际情境，采取区别对待政策，合理适用行政处罚自由裁量规则，以促进制度的有效衔接。

一是对主动召回的，不适用行政执法。主动召回是指生产者通过自行采集分析信息、内部自查等方式，或者接到政府部门通知后组织开展调查分析，确认产品存在缺陷后主动向政府部门报告，并采取措施消除缺陷的活动。这一行为既是企业质量主体责任和社会诚信的集中体现，也是召回制度的优势所在。肯定和鼓励生产者主动召回行为，不再适用行政处罚，将有利于召回制度的发展，有利于发挥市场主体作用，最终用较小的社会成本减少损害发生，实现维护消费者权益的目的。

二是对通知召回的，适用从轻、减轻或者不予行政处罚。通知召回是指政府部门通过开展调查认为产品存在缺陷的，书面通知生产者实施召回的活动。以《缺陷消费品召回管理办法》为例，政府部门开展调查主要基于以下几种情形：生产者未按照省级质检部门通知要求开展调查分析；生产者认为不存在缺陷，但其调查分析结果不能证明产品不存在缺陷；质检总局认为消费品可能存在会造成严重后果或者影响范围较大的缺陷。可以看到，通知召回一定程度反映出生产者消极应对，与法律法规倡导的企业质量主体责任和社会诚信并不完全吻合。因此，在生产者实施召回的同时，适用《行政处罚法》第27条之规定，根据其生产、销售缺陷产品行为的事实轻重，依法从轻、减轻或者不予行政处罚。

三是对责令召回的，适用行政执法。责令召回是指政府部门采取强制措施，以书面形式责成生产者实施召回的活动。《缺陷消费品召回管理办法》中，明确了政府部门责令召回的二种情形：生产者既不按照通知实施召回又不在规定期限内提出异议的；经省级以上质检部门确认产品存在缺陷，通知生产者实施召回而生产者不按要求召回的。由此看到，责令召回反映出生产者对质量责任的消极懈怠和对消费者权益的冷淡漠视，必须纳入行政执法范畴，予以惩处和警示。

四是对拒不履行召回义务的，分别定性和处罚。召回制度明确了生产者备案计划、提交报告、实施召回等召回法定义务。企业拒不履行产品召回义务所产生的行政责任，和其因生产、销售缺陷产品所产生的行政责任，是一种特定情形下的责任竞合。对此，生产者既存在拒不履行产品召回义务的违法行为，也存在生产、销售缺陷产品的违法行为，两种行为各自独立，违法构成要件和适用法律规定均有不同，应依法分别予以定性和处罚。

三、完善工作机制

良好的工作机制是实现制度衔接的基础和保障。要实现召回管理与行政执法制度的有机融合，重点要推进三方面机制的建设。要加快构建信息联通机制，发挥信息技术优势，突出信息的桥梁纽带作用，积极搭建信息互通平台，将产品伤害、监督抽查、风险监测、投诉举报、召回公告、行政处罚案件等信息有机串联，实现质量信息的联通共享。要加快构建联合联动机制，发挥行政执法资源优势和召回管理技术优势，突出力量的联动整合，将执法检查与缺陷调查有机结合起来，实现监管效能的倍增。要加快构建质量信用机制，发挥信用管理优势，突出信用的联合惩戒，将企业主动召回纳入良好记录、责令召回和拒不履行召回义务纳入不良记录，实现产品质量监管“召回制度引领、行政执法惩戒”的两轮驱动。

作者单位：上海市质量技术监督局