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■文/詹行飞 陈 平
【案 情】
2015年4月22日，T市质量技术监督局，接到辖区内A公司存在违法生产行为举报，随即派出执法人员进行检查，在对涉嫌举报行为检查的同时，检查人员另行发现A公司使用的一台电梯属特种设备，未贴有检验标志，该公司也无法提供电梯安装单位所安装该电梯已经监督检验合格的证明，执法人员责令A公司立即停止使用，并对该电梯进行就地查封。
在立案调查A公司涉嫌违法生产和使用未经监督检验合格的特种设备过程中，进一步查明该电梯系由B公司向C公司销售并实施安装，B公司具有电梯安装资质，安装电梯时按规定要求进行安装告知并申请监督检验，检验机构对制造和安装资料进行审查并同意付诸安装，后续安装项目尚未接受监督检验，更未取得监督检验合格证书。安装电梯的厂房由C公司租赁给A公司使用。
【处 理】
本案属连环案件，T市质监局从接到举报调查A公司涉嫌违法生产行为开始，继尔发现A（C）公司存在特种设备使用违法行为，再次牵出B公司存在特种设备生产违法行为。随着案件调查的深入，T市质监局相继对相关的违法行为人进行立案查处。除对A公司违法生产行为进行处理外，T市质监局对B公司存在将未经监督检验（合格）电梯交付使用的违法行为进行处罚，对C公司存在使用未经监督检验（合格）电梯的违法行为进行处罚。
【分 析】
本案对A公司违法生产行为的处理过程中未有争议，此处不述。主要是对B公司是否存在违法生产（安装为生产行为）交付特种设备行为和A、C公司是否承担、由谁承担违法使用特种设备法律责任有不同认识，阐述如下：
一、B公司存在非典型违法生产交付特种设备行为
（一）、生产的特种设备属非典型交付。
本案B公司所安装的电梯，按规定进行了安装告知并申请监督检验，检验机构对制造和安装资料进行审查并同意付诸安装，B公司在后续安装工作中未经监督检验的情况下，仅口头告知使用单位在未经安装监督检验合格前不能使用，但没有采取有效的技术和人为手段将安装的电梯置于停止状态，而是将电梯置于常人可以使用的运行状态，期间还应要求出动人员赶赴现场处置该电梯困人故障。
一种观点认为，不能认定B公司已将电梯交付。主要理由是，B公司作为安装单位既没有向使用单位交付电梯相关技术资料和文件，更没有交付电梯的控制钥匙，且B公司已告知电梯未经监督检验合格前不能使用。
另一观点认为，应认定B公司已将电梯交付使用。虽然前一观点的事实成立，但是B公司作为电梯安装单位明知安装的电梯未经监督检验（合格），仅口头告知电梯尚不能使用，却不采取有效的技术和人为手段措施置电梯于停止（不可用）状态，而是将电梯置于常人通常可以使用的状态，主观上显属放任单位使用电梯，同时在处置电梯困人故障后，既未向安全监察机构报告，且继续放任电梯处于运行状态，故B公司属主观上明知自己的行为会导致未经监督检验的电梯发生使用的结果，却放任这种结果发生的情形，应以交付未经监督检验特种设备违法行为追究责任。
笔者认为第二种观点符合特种设备安全法的立法本意。同时我们必须注意，像B公司等作为取得许可资质的特种设备（电梯）安装单位，理应知悉交付未经监督检验特种设备的性质与后果。在当前监管执法日渐严格的今天，特种设备（电梯）安装单位，一般不太可能实施典型完整意义上的交付行为，即将未经监督检验合格特种设备的技术资料、控制钥匙等交付给使用单位，如果放任这种非典型却具有交付意义行为，带来的社会危害和对特种设备安全监察制度的负面冲击是显而易见的。
因此，特种设备生产、经营单位明知生产、销售的特种设备未经监督检验或监督检验不合格，虽没有直接显见的交付行为，但放任使用单位使用的，应以违法交付特种设备进行打击。
（二）、交付的特种设备属非典型的未经监督检验。
2009年国务院修订实施的《特种设备安全监察条例》第二十一条规定：电梯的安装过程，必须经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验合格的不得出厂或者交付使用。
全国人大常委会通过并于2014年开始实施的《中华人民共和国特种设备安全法》第二十五条规定：电梯的安装过程，应当经特种设备检验机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验或者监督检验不合格的，不得出厂或者交付使用。
依照前述规定，有两种观点：
一种观点认为，特种设备安全监察条例中关于“未经监督检验合格”与特种设备安全法中关于“未经监督检验或者监督检验不合格”的规定，其内涵与外延似不完全相同，按照法律效力层级原则，应优先适用特种设备安全法的规定。本案B公司所安装的电梯，事先已按要求进行安装告知并申请监督检验，且检验机构已对制造和安装资料进行审查并同意付诸安装即该电梯已经进入监督检验程序和环节，同时检验机构自始没有出具过监督检验不合格的文件。因此B公司安装的电梯既不属未经监督检验、也不属监督检验不合格。
另一种观点认为，“未经监督检验合格”和“未经监督检验或者监督检验不合格”的立法规定，属同一问题从不同角度描述，特种设备安全监察的立法和实践工作，出发点和 落脚点都是要保障特种设备的使用安全，即特种设备的一切工作都是围绕使用安全展开并为其服务，因此，国务院和全国人大此处的立法意图，也是禁止生产经营单位将存有安全隐患的特种设备出厂或交付。故《特种设备安全法》中关于“未经监督检验”的规定，应包含二层意思，一是应当监督检验的特种设备没有进入监督检验程序环节，二是虽进入监督检验程序环节，但监督检验程序没有终结。B公司安装的电梯即属后一种情形，依法应予处罚。
笔者认为第二种观点合乎立法本意。反之如果第一种观点成立，则特种设备安全监察在理论和法律规定上有巨大的安全漏洞，实践中会冲破特种设备安全保障屏障。
（三）、对非典型交付行为的法律适用。
本案在调查过程中，B公司提供了国家总局网站公众留言信箱对“关于电梯未经监督检验交付使用问题?”回复，认为应按照《特种设备安全法》第七十九条对安装单位进行处罚，即先行责令改正。对此：
一种观点认为，国家质检总局已有明确回复应依此执行，根据《特种设备安全法》第七十九条的规定，特种设备（电梯）的安装过程，未经监督检验的，责令限期改正，逾期未改正的，才处罚款处罚。按此应责令B公司限期改正，逾期不改正的，方能给予罚款处罚。
另一种观点认为，《特种设备安全法》第七十九条的规定适用特种设备未经监督检验但尚未交付的情形，如果未经监督检验又交付使用的，则应根据《特种设备安全法》第八十二条的规定处理，即特种设备生产单位销售、交付未经检验或者检验不合格的特种设备的，直接予以罚款处罚。综合该两条规定，对未经监督检验又交付使用的行为，应同时适用《特种设备安全法》第七十九条、八十二条的规定，在责令改正的同时一并给予罚款处罚。
笔者同意第二种观点，国家质检总局公众留言信箱对社会公众的回复，应当成为我们质监行政执法活动的重要参考，但是在总局回复明显不符立法规定有失偏颇的情况下，我们不能简单地将错就错。特种设备生产单位生产的特种设备仅是未经监督检验，与将未经监督检验交付使用，其对社会公众即使用者潜在和现实的安全威胁程度可谓天壤之别，是不言而喻的。因此，《特种设备安全法》对这两种不同行为的惩戒方式也是完全不一样，前者只有在未按要求改正的情况方才给予罚款处罚，后者在责令改正的同时应一并给予罚款处罚，体现过罚相当原则。
二、承担特种设备使用单位法律责任为非典型主体
本案电梯未经监督检验合格，未能注册登记，安装单位也没有实施典型的交付行为，将电梯技术文件、钥匙等交付给使用单位，加之电梯连同厂房又处于租赁合同履行期间，对认定承担法律责任的电梯使用单位也形成两种观点。一种观点认为，A公司是承担电梯使用单位法律责任的适格主体，理由是本案电梯尚未注册登记，安装单位交付的特定对象不明显，A公司是电梯的实际使用单位，是承担责任的适格主体。另一种观点认为，本案A公司使用的生产厂房系向C公司租赁使用，电梯系厂房辅助设施，应适用特种设备租用的法律规定，鉴于A、C公司签订厂房租赁合同时对电梯的使用未有特别约定，依法应由C公司承担使用单位责任。
我们认可第二种观点，即C公司是承担使用单位法律责任的适格主体。主要理由如下：
（一）、特种设备使用单位责任的内涵是一种管理责任。
《特种设备安全法》的立法本意就是要落实各环节的安全主体责任，如该法第十三条的规定，特种设备生产、经营、使用单位及其主要负责人对其生产、经营、使用的特种设备安全负责。第三十八条对使用单位管理责任的规定更加明确：特种设备属于共有的，共有人可以委托物业服务单位或者其他管理人管理特种设备，受托人履行本法规定的特种设备使用单位的义务，承担相应责任。共有人未委托的，由共有人或者实际管理人履行管理义务，承担相应责任。
因此，特种设备的实际使用者那怕是特种设备运行费用的承担者，并不当然就是特种设备安全法中承担使用单位法律责任的适格主体。一般情况下，特种设备注册登记的使用单位是承担使用管理责任的单位。城市写字楼就是最好的例子，承担电梯运行费用的单位可能数十家甚或上百家，而这些实际使用者通常不承担《特种设备安全法》上规定的使用单位责任，而是由注册登记的使用单位承担并使用单位法律责任。
本案中，电梯系C公司向B公司采购并委托其安装，A公司虽然实际使用了电梯并支付运行费用（厂房租赁费用），但不能据此确定A公司即是《特种设备安全法》上承担使用单位法律责任的适格主体。
（二）、特种设备实际使用单位非当然的承担法律责任的适格主体。
《特种设备安全法》第二十九条规定，特种设备在出租期间的使用管理和维护保养义务由特种设备出租单位承担，法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
1.从租赁行为看C公司是出租单位。
本案电梯由C公司购买并承其旨意由安装单位实施安装，电梯作为厂房的有效组成部分，电梯所安装之厂房由C公司出租。从特种设备租赁的范畴看，C公司显然是该电梯的出租人。
2.租赁合同当事人未对电梯问题有特别约定。
3.尚未发现出租期间的电梯由承租人承担使用管理和维护保养义务的法律规定。
另外，我国《合同法》第二百二十一条规定，承租人在租赁物需要维修时可以要求出租人在合理期限内维修。出租人未履行维修义务的，承租人可以自行维修，维修费用由出租人负担。根据合同意思自治原则，在当事人未有特别约定的情况下，电梯作为租赁物的范畴，其维修保养义务应由出租人承担。
【启 示】
随着经济的快速发展，各种新情况、新问题不断涌现，特别是特种设备的使用数量日渐增多，给我们质监部门执法带来新的挑战。在本案查办过程中，执法人员坚持以事实为依据，法律为准绳，圆满办结了该起较复杂的非典型特种设备违法案件，有以下启示：
一是执法检查统筹兼顾不机械。质监部门作为综合管理和行政执法部门，涉及产品质量（许可认证认可）、标准化、特种设备等多个领域，容易出现行政违法行为平行交叉重合情况，单纯的就举报查举报，为检查而检查，就有可能放纵了违法行为。在本案办理中，群众举报的是A公司涉嫌一般的违法生产行为，执法人员在现场检查中发现违法使用特种设备，查处了C公司，再而发现特种设备安装单位违法交付行为，又制裁了B公司，可谓一石三鸟。
二是应用解释实事求是不盲从。案件查处中，当事人提供了总局就有关问题向社会公众所作的回复，这种回复从一定意义上说，对我们基层质监部门的监管执法活动具有航标灯的意义。对总局向社会公众的回复，我们不是简单地盲从，而以法律为准绳实事求是地贯彻执行。本案中，相对于未经监督检验实施特种设备安装行为而言，安装单位将未经监督检验（合格）特种设备交付使用，属递进违法行为范畴，其违法性质、冲击和挑衅特种设备管理制度的程度、对社会公众潜在和现实安全威胁的后果都有着质的区别，对此类行为打击制裁的规定理应区别对待，总局向社会公众所作的回复未能明确具体，当事人误解成仅承担按期改正责任即可，执法人员引经据典，有理有据做好宣传解释工作，并根据《特种设备安全法》的规定在责令改正的同时，并处罚款处罚，维护了《特种设备安全法》的权威与尊严。
三是适用法律准确严谨不宽泛。主要是在注重法律对一般通常情况规定的同时，特别留意法律对特殊例外情况的规定。就特种设备使用管理责任而言，单一的特种设备使用单位在现实一般情况下就是使用管理责任单位，但是这一理念如果形成“铁定”，就容易走进法律误区，因为法律对特种设备租赁使用的管理责任落实作出了例外的“使用主体与使用管理责任主体”相分离的法律规定。本案没有追究违法使用特种设备的实际使用单位A公司的责任，而是追究了非实际使用单位即该设备出租单位C公司的法律责任，应属对特种设备安全法严谨和准确适用。
（作者单位：浙江省台州市质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2015年9月刊
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