违法行为的认定及法律适用

    ■文/赫成刚

   2014年第12期的《中国质量技术监督》刊载了王宝斌《获证企业擅自更改车间布局如何进行处罚？》的案例（以下简称王文）。结合案情，就M企业的行为S市质监局给出了三种处理意见。细细研读起来，主要涉及以下两个问题：

   第一，M企业到底有几个违法行为。王文开篇说：“2014年11月14日，S市质监局执法人员在日常监督检查中发现M企业擅自改变了生产布局，与生产许可证发证时间的布局不一致，且改变后的生产车间卫生条件较差。”根据案情，粗略分析M企业有擅自改变生产条件未重新申报生产许可和降低生产条件两种违法行为。但是，根据对行政违法行为的认定原理和逻辑推理，应当认定为一个违法行为。

   确定一个行为是否构成行政违法并受到处罚，较为普遍的观点是，应当由三个方面构成：第一，应受处罚的行为是违反行政法律规范的行为；第二，应受处罚的行为是由具有责任能力的公民、法人或者其他组织实施的；第三，应受处罚的行为是法律、法规明文规定受到行政处罚制裁的行为。这三个方面的条件是有机统一、密切结合和缺一不可的。《工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《管理条例》）第二十六条第二款规定:在生产许可证有效期内，企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化的，企业应当及时向所在地省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门提出申请，国务院工业产品生产许可证主管部门或者省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门应当依照本条例的规定重新组织核查和检验。同时，《工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《实施办法》）还把“及时”的时限界定为一个月。对违反上述规定的，《管理条例》第四十六条第一款确立了以下制裁：取得生产许可证的企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化，未依照本条例规定办理重新审查手续的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并限期办理相关手续；逾期仍未办理的，处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。结合案情，M企业是一个具有正常责任能力的法人单位。对照构成条件，M企业的擅自改变生产条件未重新申报生产许可的违法行为是成立的，应当受到行政处罚。

   那么，“且改变后的生产车间卫生条件较差”是否也是M企业的另外一种单独的应受处罚的行为呢？答案应当是否定的。原因有三：一是不符合受处罚行为的法律规定。《实施办法》第四十六条规定：取得生产许可的企业应当保证产品质量稳定合格，并持续保持取得生产许可的规定条件。同时，《管理办法》第五十三条还规定：违反本办法第四十六条规定，取得生产许可的企业未能持续保持取得生产许可的规定条件的，责令改正，处1万元以上3万元以下罚款。不难看出，上述规定未能持续保持取得生产许可的规定条件的前提是企业合法取得生产许可处于合法生产状态。M企业擅自改变生产条件在先，已经处于不法。因此，不能援引上述条款认定为违法并处罚，也即不符合构成条件。二是于法律逻辑相悖。如果将“且改变后的生产车间卫生条件较差”作为一种单独的违法行为而援引上述条款予以处罚，则隐含着擅自改变生产条件为合法。三是不符合行政处罚相关的运作原理。通过案情可以看出，M企业改变生产条件后，其生产车间的卫生条件可能出现优于、相当或者低于改变前的状况三种情形。“且改变后的生产车间卫生条件较差”只是改变生产条件后的一种结果。根据主行为吸收从行为的原理，上述情形只能作为处罚擅自改变生产条件的违法行为的从重情节。

   第二，该案中法律的适用。本案中主要涉及《管理条例》及《实施办法》的选择适用。需要提醒注意的是，“新法优于旧法”、“特殊法优于一般法”等法律适用原则的遵守前提是涉及到的法律规范的效力必须处于同一效力位阶。由于上述两部法律文件的法律效力位阶不同，也就谈不上“新法优于旧法”，二者更不可能均作为依据。《管理条例》有规定的从其规定，没有规定的再适用《实施办法》。顺带说明，《管理条例》的立法质量较《实施办法》的要高一些，二者都有规定的，最好适用《管理条例》。比如，对于获证企业未按规定向质监部门提交自查报告的处理，《管理条例》第五十三条规定，由省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处5000元以下的罚款。而《实施办法》第五十五条却规定：“企业未向省级质量技术监督局或者其委托的市县级质量技术监督局提交自查报告的，责令改正，处1万元以下罚款。”

   另外，王文中提及“企业将车间布局恢复至获证时原状的整改方案，是否可行？”的问题主要涉及两个层面。一是即便恢复到获证时原状也不免除其受罚行为的成立，只不过可作为从轻情节。且即便恢复，也因实质的变更而应安排现场核查。二是在发挥市场决定性作用、充分释放市场主体活力的今天，如果企业根据市场预判，在保证产品质量的前提下而扩大或者减少产品生产进而改变了所谓的生产条件，就视同重新办理生产许可，将意味着大量的人力、物力的二次投入。可否在简政放权的大背景下，进一步优化相应的许可工作机制，简化流程、缩减时间，应是我们深层次考虑的问题。至于恢复原状的方案是否可行还是让大家思考吧。

    （作者单位：河北省质量技术监督局）  《中国质量技术监督》2015年2月刊