缺陷产品召回信息发布的风险管控

    ■文/黄培东

   本文介绍了我国缺陷产品召回信息发布的特点，系统地分析了当前在召回信息发布工作中存在的风险点，提出了加强召回信息发布风险预防和管控的措施和途径。

   缺陷产品召回手段的进一步扩大，是今年质量安全监管改革的重要举措之一。面向社会发布召回信息，是我国缺陷产品召回制度的一项基本内容，是生产者履行召回义务的一项重要举措，也是维护和保障广大消费者合法权益的重要渠道。以汽车产品召回为例，2013年1月1日施行的《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称《汽车召回条例》）明确规定：生产者实施召回，应当以便于公众知晓的方式发布信息，告知车主相关事项。国务院产品质量监督部门应当及时向社会公布已经确认的缺陷汽车产品信息以及生产者实施召回的相关信息。因此，加强对召回信息及其发布机制的风险研究，建立和完善风险预防控制体系，对切实做好召回信息发布工作、促进企业正确履行召回义务、推动缺陷产品召回制度有效实施，具有重要的现实意义。

    缺陷产品召回信息发布的主要特点

   目前，我国在缺陷产品召回信息发布方面，主要采用两种方式：一是发布召回公告，二是公布召回新闻稿。其中，召回公告通过国家质检总局及缺陷产品召回管理中心门户网站发布，召回新闻稿通过国家质检总局官方网站对外公开。总体来看，无论是召回公告还是召回新闻稿，都具有以下显著特点。

   一是包含的信息量大。召回公告以表格方式展示，内容包括生产者名称、召回实施时间、召回产品数量型号规格、缺陷描述、召回措施、联系方式等。召回新闻稿以文字简讯方式展示，内容与召回公告大致相同，但特殊情况下还会增加一些新的内容（如介绍总局开展缺陷调查的过程和结果、描述供应商有关情况等）。因此，召回公告和新闻稿往往包含的内容多，信息量大，在为公众提供信息服务的同时，也给社会各方解读信息和实施维权提供了空间和依据。

   二是涉及的利益方多。产品缺陷关系人身、财产安全，实施缺陷产品召回关系企业、消费者等相关方的切身利益。从目前召回信息的公开内容来看，召回公告和新闻稿往往涉及生产者、消费者等与缺陷产品直接相关的利益群体。而部分新闻稿由于增加了对政府部门监管和零部件供应商情况的描述，使涉及的利益方进一步扩展至政府部门、供应商以及隐藏的其他使用方和消费者。利益群体的扩大，使召回信息的辐射面更广、问题的复杂性更大。

   三是社会的影响力大。如前所述，召回公告和新闻稿均通过政府部门和专业机构的门户网站面向全社会发布。这一发布方式使召回信息的社会影响力借助网络信息的传播得以倍增。一方面，召回信息以政府公信力和权威性为依托为社会各方普遍认同，民众的认知度和信任度极高。另一方面，随着信息化水平的提升，政府部门、行业企业、社会民众、新闻媒体等均可以在第一时间通过网络获知相关信息，召回信息的传播速度和覆盖面极大。

    召回信息发布的风险分析

   信息是一种资源，公开信息是政府部门履行管理职责、服务社会民众、提升政府形象的重要手段。然而，必须清醒地看到，由于召回信息具有信息量大、涉及利益方多、社会影响力大等特点，面向社会公开时其所蕴含的风险也会被放大，一旦失去控制将造成难以估量的损失。通过对汽车产品召回信息的发布，我们可以发现其主要存在以下几个风险点：

   一是召回计划的风险。《汽车召回条例》第十六条规定，生产者实施召回，应当按照规定制定召回计划。生产者应当按照召回计划实施召回。这一条款中有几个关键点值得关注：召回计划由企业制定；召回计划是企业实施召回的前提和依据；召回计划的科学、正确、合理直接关系到召回的具体实施与效果。必须看到，从生产者角度而言，召回将给企业带来一定的经济负担，出于利益最大化的考量，企业在制定召回计划时，不排除为规避风险、降低成本而采取避重就轻、简化措施的可能。由于政府部门发布召回信息主要依据企业的召回计划，因此，一旦企业的召回计划存在瑕疵或缺漏且未被及时发现和更正时，必将给后续的召回实施带来阻碍，给消费者利益带来损害，给政府部门声誉带来风险。

   二是行政备案的风险。《汽车召回条例》第十六条同时规定，生产者制定召回计划应报国务院产品质量监督部门备案。可以看到，对企业召回计划实施行政备案是法规赋予质监部门的工作职责，也是确保召回计划切实可行、经得起实践检验的重要环节。然而，目前在我国缺陷产品召回制度中，对召回计划备案尚无相应的配套管理办法予以调整和规范。同时，在我国众多的法律文件和行政管理实践中，对行政备案的概念和属性也无明确的界定。一般认为，行政备案是行政机关为加强行政监管，依法要求公民、法人或其他组织报送与行政管理有关的材料，并对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。其属于政府部门事后监管的一种手段，不同于行政审批，即对相对人报送的材料主要采取形式性审查而非实质性审查。也就是说，备案原则上只是对报送材料的格式、内容形式是否符合要求进行审查，对材料内容的真实性不负审查责任。因此，在现行法律制度框架下，召回计划备案将难以有效保证召回计划内容的科学性、合理性和有效性。一旦因召回计划的缺漏引发社会集体抱怨，将使政府部门承担巨大的备案风险。

   三是召回公告的风险。《汽车召回条例》第18条规定，国务院产品质量监督部门应当及时向社会公布已经确认的缺陷汽车产品信息以及生产者实施召回的相关信息。可以看到，该条款明确赋予了质监部门承担对召回信息确认并向社会公开发布的职责和义务。然而，由于召回计划和行政备案两个风险点客观存在，且缺乏有效的纠正手段，使得召回信息的发布实际上存在缺漏甚至错误的可能和风险。在这种情况下，连锁反应将使风险因素沿着召回工作流程，从计划、备案环节一直流转到政府部门公告环节，政府部门将由此承担起直接面对企业、消费者等全社会的重大风险。

   四是召回内容的风险。从工作实践来看，对政府部门发布的各类信息，企业、消费者、新闻媒体等不同利益群体往往会从自身权益出发，对信息内容进行解读并得出想要的结果。由于我国的召回信息通过政府官网对社会公开，且内容多、信息量大、风险因素客观存在，给社会群体的不当解读创造了条件。轰动一时的“有毒校服事件”就是一个典型例子。而从国外召回信息发布的情况看，如美国高速公路管理局（NATSA）、美国消费品安全委员会（CPSC）、欧盟RAPEX等发布的召回公告或消费预警信息等，均只反映涉及缺陷的基本信息，不涉及政府部门等其他相关方信息。从本质上讲，召回是企业主动履行社会责任、彰显质量诚信的体现，是政府应当鼓励和提倡的良好行为。因此，在当前我国社会各方对召回制度认识还不充分、风险管控机制尚不完善的情况下，一味扩大信息发布内容，并不利于维护企业、消费者、政府部门的合法利益，不利于召回制度在我国的长远发展。

    风险预防与控制

   作为缺陷产品召回的重要组成部分，召回信息发布的有序和规范关系到企业的长远发展和消费者的切身利益，关系到缺陷产品召回制度在我国的有效实施。当前，面对新形势和新要求，各级质监部门应瞄准促进召回制度健康有序发展这一总目标，进一步健全召回信息发布机制，加大风险预防管控力度，重点围绕“意识、机制、方式”三大要素，不断提升召回信息发布工作的制度化、规范化水平。

   一是牢固树立风险意识。“意识决定行为”，树立风险管理意识是提升工作执行力，提高工作有效性的基础。为此，各级监管人员要充分认识当前召回信息发布中客观存在风险这一事实，在思想上高度重视，自觉将工作风险转化为岗位压力，形成工作的危机感和责任感。要加强思想意识的引导，用理性思维方式分析总结召回工作的基本规律，用创新发展理念查找发现信息发布的特征和变化，不断形成召回信息发布工作风险管理的思想认识闭环。

   二是健全风险管控机制。针对召回信息发布制度尚不完善的现状，将风险管控理论融入信息管理中，积极推进召回信息风险管理机制建设。要注重风险识别，结合相关法规规章规定，认真梳理召回信息发布的工作流程，通过感知和分析方法，科学提炼出工作的关键点和风险点，着力捕捉风险因素和潜在原因。要加快配套制度建设，在有效获知风险点、风险因素等基础上，加快推进《缺陷产品召回信息管理办法》等配套制度建设，进一步明确召回计划制定、行政备案、召回公告等一系列工作程序和要求，以制度规范行为，提高风险防控的能力。

   三是完善风险管控措施。以召回信息发布中存在的四大风险点为关注重点，加强风险防控机制研究，合理提出解决对策和应对方案。特别要针对备案是关键环节这一特点，抓住牛鼻子和突破口，力求“以点带面”解决召回信息发布的风险难题。有三个方案可供选择：第一套方案是发挥企业质量责任主体作用，即召回计划由企业自主制定，质监部门仅提供信息发布渠道，对企业召回计划备案实施形式性审查，不对企业报送材料的内容进行信用背书。企业对召回信息的真实性及由此引发的一切法律后果负责，质监部门依法对召回实施情况以及效果进行监督和评估。第二套方案是发挥政府部门监管作用，即质监部门主导召回信息发布，提供信息发布渠道，对企业召回计划备案实施实质性审查（即在规定的时限内，组织专家对召回计划开展评价分析，提出评价意见），对专家评价意见认为企业召回计划不能有效消除质量安全隐患的，责成企业修改召回计划并实施。第三套方案是发挥社会共治和风险管控作用，即质监部门按照缺陷产品风险的严重和紧急程度，以制度形式明确召回风险等级（如一般风险、严重风险等），并相应采取区别对待政策。对一般风险采用第一套方案解决，对严重风险采用第二套方案解决。从实践来看，个人认为第三套方案具有现实的紧迫性和可行性。

    （作者单位：上海市质量技术监督局）  《中国质量技术监督》2015年2月刊