您当前位置：
■文/廖志鹏
基本案情
1.案件查处情况
2008年9月11日上午，某市质监局执法人员至该市某街道某店面进行执法检查，发现该店面涉嫌无证生产桶装饮用水。一名自称是“送水工”、名叫蔡甲的人员在现场，半个小时后离开现场。执法人员拟对涉案产品、生产设备等进行扣押。但该店一名洗桶人员在执法人员不注意时返回店面，将门锁住，并拒绝开门和配合检查。执法人员报警，在警察及安监站工作人员的见证下进入店面，扣押产品、生产设备等，并将扣押决定书及物品清单留置于该店面。
之后，蔡甲数次至该市质监局，称该店面的经营者是蔡乙，他本人是送水工，是蔡乙的表弟，受其委托来接受调查。但其均未提供本人的有效身份证件，也没有蔡乙的委托材料。由于无法确定违法行为主体身份，某市质监局于2009年1月5日在当地日报刊登公告，要求物品货主自公告之日起3个月内接受调查处理，逾期该局将依法对上述物品进行处理。直至公告期满，仍无人前来接受调查。
2010年10月，该局将所扣押物品缴交该市行政事业资产管理中心处理。
2．诉讼情况
2009年10月起，当事人针对本案共五次起诉。
第一次起诉以某市质监局第一分局为被告，因主体不适格，撤回起诉。
第二次起诉以蔡乙名义起诉，因其身份存疑，以需补充证据为由撤回起诉。
后三次起诉均以蔡甲名义。
第三次起诉，诉该局非法扣押。一审法院以原告起诉已超过法定期限为由，裁定驳回起诉。二审法院裁定维持。
第四次起诉，诉该局超期扣押未对物品进行处理。一审法院以原告起诉已超过法定期限、重复起诉为由，裁定驳回起诉。二审法院裁定维持。
第五次起诉，诉该局违法将所扣押物品缴交公物处理中心。一审法院以原告起诉已超过法定期限、重复起诉为由，裁定驳回起诉。二审法院裁定维持。
3．检察院监督情况
2013年5月，蔡甲不服某市中级人民法院二审裁定，向某市人民检察院提起监督申请。某市人民检察院于2013年9月作出不支持监督申请决定书。
争议焦点
1．当事人是否涉嫌无证生产？
执法人员至现场时，该店面工作人员正在清洗空桶；现场存放有已灌装好的桶装饮用水、过滤和灌装设备，还堆放收缩膜、聪明盖、外包装塑料袋（已拆包）等包装材料。
饮用水的标识混乱，厂名标注“某市鸿鹭饮用净水厂”，却标注不同的“QS”编号。有的标注：“QS3506 06014099”，有的标注“QS3502 06019999”；执法人员现场经由办公室工作人员查询后确认没有“某市鸿鹭饮用净水厂”的获证信息，且上述“QS”编号也不存在。该店面现场人员无法提供营业执照、卫生许可证和“QS”证书（即工业产品生产许可证）。
以上事实表明，该店面实施了桶装饮用水的生产行为，并涉嫌伪造生产许可证编号，有现场检查笔录、现场照片、日报的报道、扣押决定书以及物品清单等为证。
2．扣押的程序是否合法？
执法人员依法进行检查，拟对该店面的产品、生产设备等进行扣押。由于该店面工作人员将门锁住，拒绝开门，使得扣押行为无法进行。执法人员报警，由警察指派开锁人员开锁，并在警察及周围群众的见证下，进入店面实施扣押行为，并制作了扣押决定书及物品清单。由于当事人拒绝签收，在警察和安监站工作人员的见证下，执法人员将扣押决定书及物品清单留置于该店面。上述事实现场检查笔录有明确记载，相关人员均签字确认，并有现场照片为证。
扣押违法生产的产品、设备是防止证据损毁、制止违法行为、查明案件事实的必要手段，也是质监局的法定职责。在行政执法行为受阻的情况下，由警察严格按照程序行使权力，使执法人员得以进入现场执法，具有正当性、合法性。留置送达的程序符合有关法律法规的规定。
3．是否超过起诉期限？
该局于2008年9月11日实施扣押的行政强制措施（扣押期限3个月），扣押决定书告知相对人的诉权和起诉期限，因当事人拒不签收，留置于检查现场。于2008年12月10日进行续扣押（扣押期限1个月）。2009年1月5日，该局登报公告，请物主自公告之日起3个月内到该局接受调查、处理。2009年4月5日，公告到期，无人前来接受调查。
依据《行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告应在2008年9月11日扣押之日，至迟应在2009年4月5日公告期满之日知道该局作出的行政强制行为。原告起诉已超过法定期限，应当裁定驳回起诉。
4．是否重复起诉？
某市质监局针对原告只实施了一个具体行政行为，即针对其涉嫌无证生产实施的扣押行为。对于扣押物品的处置，并非独立的具体行政行为，扣押物品就必然涉及物品的处置，其属于扣押行为不可分割的一部分。原告三次起诉均针对同一具体行政行为，即该局对其工具设备等物品实施的扣押行为，属同一诉讼标的。三次起诉均提出同一诉讼请求：请求确认被告扣押行为违法，并予以返还所扣押物品。扣押行为包含扣押的实施主体、依据、范围、期限、扣押物品处置等要素。人民法院审查具体行政行为是否合法，也是全面审查，包括证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，并非只审查具体行政行为的某一方面。扣押物品处置正是程序的一个重要组成部分。
原告第四、第五次的起诉应属就同一具体行政为重复起诉的情形，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项的规定，应当驳回起诉。
几点思考
1．针对无法确定涉案物品所有人，需要没收涉案物品的情形，启动公告程序是否有明确的法律依据？
当事人在行政调查程序中，隐瞒真实身份，虚构事实，伪造文书，致使违法行为主体身份无法确定。对于这种情况应如何处理，《行政处罚法》、《技术监督行政案件办理程序的规定》（国家技术监督局局令第46号发布，自1990年9月1日起施行，于2011年7月1日失效）等法律法规规章并无明确规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。据此，该局参照《民事诉讼法》关于认定财产无主案件的公告程序，在当地日报上刊登公告，要求物品货主自公告之日起3个月内接受调查处理，逾期该局将依法对上述物品进行处理。
对于无法确定涉案物品所有人，需要返还涉案物品的处理，《质量技术监督行政处罚程序规定》（国家质量监督检验检疫总局令第137号，自2011年7月1日起施行）第五十一条第二款也作出了类似的规定：当事人下落不明或者无法确定涉案物品所有人的，需要返还涉案物品的，应当采取公告方式告知领取。公告期满仍无人领取的，经质量技术监督部门主要负责人批准，将涉案物品上缴或者依法拍卖后将所得款项上缴国库。但是该规定对于无法确定涉案物品所有人，需要没收涉案物品的情况应如何处理，并没有作出规定，也就是说缺乏启动公告程序的直接规定。建议今后修订时增加相应规定。
2．法院虽未进行实体判决，但是其裁定事实上已经确认蔡甲为店面经营者、扣押物品所有人，在这种情况下，是将扣押物品按照无主物进行缴交，还是启动行政处罚程序？
公告期满后，所扣押物品在性质上已属于无主物。2010年10月，该局按照《某市罚没物资监缴入库管理暂行办法》第八条的规定将所扣押物品缴交该市行政事业资产管理中心处理。需要特别说明的是，该局缴交所扣押物品是依据行政程序的规定进行的，而不是按照司法程序进行的。在两次诉讼中，人民法院是从程序上裁定驳回原告的起诉，而对于扣押行为并未进行实体的审查。被告将所扣押物品进行缴交符合行政程序的要求的，这与人民法院的裁定也是不矛盾的。
在与人民法院、人民检察院沟通时，其相关人员也提出，在明确扣押物品所有人后为何不启动行政处罚程序？这是一个需要深入研讨、涉及到行政权与司法权应如何处理的问题。但目前法律法规对此并没有明确的规定，建议今后修订相关执法程序时予以考虑。
（作者单位：福建省厦门市质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2014年11月刊
京公网安备 11010502031058号
