合同履行地视为违法行为发生地的情形

■文/陈荣章

　　【案情】

　　2014年6月13日，本地A县质监局依法对外地B市电子科技有限公司（以下简称B公司）在本地A县公广信息传播有限责任公司（以下简称A县公司）的影视文化综合楼LED显示屏工程中销售、安装的“低压成套开关设备”等设备进行了监督检查，检查发现安装的配电柜（低压成套开关设备）、信号灯（其他装置）、微型计算机均未标注认证标志，三种设备涉嫌未经强制性产品认证。

　　经A县质监局查证、审理确认：1．2014年1月12日由A县政府采购中心采取公开招标方式入围，2月10日，A县公司与B市公司签订采购合同，合同总价款为158万元，所有设备的设计、安装、施工、调试、培训、维护、验收等工程地点在A县行政区域。整个工程项目竣工完毕，经A县公司验收合格后，由A县公司支付给B市公司所有合同价款。2．通过证据认定，B市公司在A县公司的影视文化综合楼LED显示屏工程中销售、安装的配电柜、信号灯、微型计算机属于列入《国家强制性认证产品目录》中的产品，均未经认证。

　　【分歧】

　　A县质监局案件审理委员会审理此案时，产生了意见分歧：

　　第一种意见认为：B市公司在A县公司的LED显示屏工程中销售、安装的配电柜、信号灯、微型计算机三种设备均未经认证，违反了《中华人民共和国认证认可条例》第二十八的规定，依据该条例第六十七条规定，按照《该省质监系统行政处罚自由裁量权行使指导标准》（八）《中华人民共和国认证认可条例》自由裁量指导标准，视为违法情节一般，按一般裁量标准，决定给予以下行政处罚：1．责令改正；2．处8万元的罚款。并将案情和处理情况以书面形式报告当地人民政府。

　　第二种意见认为：A县公司与B市公司签订的采购合同，买卖合同约定“合同履行地”不能视为“违法行为发生地”，违法主体也不能确定为B市公司，所以不能对B市公司进行处罚。

　　【分析】

　　1．准确理解、依法确定违法行为发生地，正确行使管辖权。

　　本案中如何准确理解违法行为发生地，是实施行政处罚首先要解决的问题。根据我国《行政处罚法》第二十条、《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条的规定，质监部门在行政处罚活动中应遵守地域管辖的一般原则，依法确定违法行为发生地，是办理本案的关键所在。

　　⑴正确认定双方订立合同的性质。本案中确定案由的过程，首先要考虑合同的性质。A县公司与B市公司签订的合同不是一般的买卖合同约定，而是一种承揽合同。两种合同的本质区别表现在：第一，合同的特征履行不同。根据我国《合同法》第一百三十条的规定：买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。该法第二百五十一条规定：承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。承揽包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等工作。从法条的定义可以看出，买卖合同的实质在与标的物所有权的转移而承揽合同的实质特征在承揽人按照定作人的要求完成工作交付标的物。前者更加侧重的是所有权的转移，而后者侧重于加工定作的过程。第二，两种合同的权利义务也存在区别：在买卖合同中，买方以卖方仅得请求交付符合质量要求的标的物，对卖方无检查监督的权利；在承揽合同中，定作人有权对承揽人的工作进行检验监督，定作人同时负协助义务，而且定作人违反协助义务后果严重的，甚至可能导致承揽方解除合同。

　　⑵依法确定违法行为发生地。本案中，A县公司与B市公司订立的是一种承揽合同，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第二十条规定：加工承揽合同以加工行为地为合同履行地。因此，本地A县为合同履行地。虽然B市公司的所在地（工商注册地）在外地，与A县不在同一行政区域，但B市公司履行合同的设计、安装、施工、调试、培训、维护等施工过程都是在A县发生的。由于三种设备均未经认证的违法行为发生地在A县，根据地域管辖的原则，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。因此，违法行为发生地的A县质监局具有行政处罚管辖权。笔者认同A县质监局案审委第一种处理意见。

　　⑶正确行使管辖权的特例。一般情况下违法行为发生地与违法当事人所在地同处一个行政区域，但有一些特殊情况，例如，某生产公司将违法产品送到另一行政区域内直接以自己名义销售（如展销会、设摊等）；特种设备安装企业（生产企业）异地违法安装特种设备，认证机构在注册地外非法开展认证活动等。这些销售地、安装地、认证活动地均应视为“违法行为发生地”，而不用考虑与当事人工商注册地是否为同一行政区域，当地质监部门均具有行政处罚管辖权。

　　2．行政执法实践中对“违法行为发生地”的不同理解和适用。

　　⑴混淆公法与私法，错误地将“违法行为发生地”理解为“合同履行地”。如：本地销售公司销售外地生产公司生产的产品涉嫌违反工业产品生产许可证或强制性产品认证管理规定的，当地质监部门直接对外地生产公司进行行政处罚。处罚的理由、依据是：根据双方签订的产品买卖合同约定合同履行地是本地，错误将“合同履行地”视为“违法行为发生地”，却没有考虑二者之间的区别，区别在于：第一，定义不同。“合同履行地”是合同法确定的概念，具有私法属性，以当事人之间的意思自治为主。合同履行地属于合同约定的内容，主要由合同各方在一定范围内约定，存在一定的不确定性；“违法行为发生地”则是《行政处罚法》明确规定的行为人在特定地点实施了违反法律行为的空间概念，是公法上的概念，具有确定性。第二，程序不同。“合同履行地”适用于诉讼法规定的司法程序和民事纠纷；“违法行为发生地”则适用于行政执法主体单方强制执行法律的行政处罚活动。第三，性质不同。“合同履行地”是民事主体行使权利的合法行为；“违法行为发生地”则是行为人实施违法行为的特定场合。

　　⑵错误引入刑法理论，将“违法行为发现地”作为“违法行为发生地”。在执法实践中，质监执法人员由于理解上的误区，错误地将刑法理论“犯罪行为着手地”、“犯罪经过地”、“犯罪结果地”等引入行政处罚地域管辖中。司法程序和行政处罚程序在法律关系上是有很大区别的。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》（注释<1998>23号）第二条规定：“犯罪地是指犯罪行为发生地。以非法占有为目的财产犯罪，犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪分子实际取得财产的犯罪结果发生地”。司法解释首先确定犯罪地是行为发生地，再将财产犯罪这一特殊形态的犯罪地扩张解释至结果发生地。而行政处罚中“违法行为发生地”没有这种有权的扩张解释。

　　3．对有管辖权的质监部门跨行政区域办案的思考。

　　有管辖权的质监部门在本行政区域之外开展调查取证等活动应遵守的程序和做法。本案中，如果A县质监局需要到外地B市公司调查或本地质监部门在查处本地生产企业生产、销售不符合强制性标准的产品案时，为进一步查证该企业违法生产、销售数量、违法所得等，需要到外地调查取证，应当通报当地质监部门，取得其协助和配合。认为有必要时，还应逐级报请两地共同的上一级质监部门做好协调工作，上一级质监部门均应当予以协助和配合，也符合行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质监部门管辖的法定管辖原则。

　　总之，质监行政处罚案件由违法行为发生地的质监部门管辖，需要注意的是对违法行为发生地的认定问题，区别合同履行地和违法行为着手地、经过地、发生地等。严格遵守地域管辖的一般原则，正确理解、依法确定违法行为发生地，不仅是质监部门依法行政的需要，也是杜绝各种地方保护主义，克服不正之风的需要，更是维护政府公信力，有效行使行政职权，特别是在当前开展政风行风评议活动中，对于提升质监部门行政执法权威具有现实意义。

　　（作者单位：湖北省公安县质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年8月刊