把质量安全监管建成重要的社会治理体系

■文/张喜元

　　近年来，我国产品伤害危机受到舆论高度关注，严重挫伤消费信心，影响市场活动有序展开，加强社会治理体系建设，有必要全方位推进质量安全监管，使生产活动的市场秩序得以规范，社会治理体系构建完善，逐步完善我国的产品质量安全制度和法律。

　　十八届三中全会《决定》明确提出，市场在资源配置中发挥决定性作用的改革方向，质量监管工作体制机制也需遵循这一要求进行改革，在调动市场主体积极性的同时，有力维护市场秩序和社会公共利益。考虑现代社会的特点和未来挑战，应注重五个主要的治理思路的转变。

　　（一）分清企业和政府的质量安全责任属性。

　　质量安全问题引起社会舆论关注，需要政府更加重视质量安全监管，加快完善质量安全治理体系，改进政府质量综合管理和质量安全保障工作，系统地、全面地促进产品、工程和服务的质量提升，但是政府质量安全监管职责也不宜没有边际。明确产品质量责任有利于促进产品生产者、销售者、运输者等改善和加强产品质量管理，落实产品责任有利于使企业的利润追逐与社会公共利益趋同。产品质量安全与企业利润对立统一，企业是产品质量安全的第一责任人，产品的生产经营者应确保产品质量标准或标识的符合性和产品无危害性等相关法律要求。政府部门的职责应是实施有利于保障质量安全的质量宏观管理措施、消费品安全管制和质量发展基础技术保障等，政府的责任为行政责任，监管部门对行政管理、监督管理行为负责。

　　《产品质量法》中公法和私法相融合，在同一部法律中规定政府质量促进、产品质量行政监督、产品瑕疵担保责任和产品责任、消费者权益保护等制度，不利于厘清不同主体的责任属性，不利于产品质量安全责任的归责，不利于对质量违法企业构成明确而有力的约束。我国商品市场体制已经相对完善，企业质量意识和质量能力已经得到明显提高，消费者的维权意识和维权能力也不可同日而语，应分别制定《消费品安全法》、《质量促进法》等法律来替代《产品质量法》。

　　在消费品安全监管上，通过制修订法律，引入新的监管理念、方法和技术充实监管能力，加强对产品安全的监管力度。按照有利于发挥企业的质量安全主体作用调整产品安全监管制度，包括建成符合经济社会和科技发展的强制性标准与推荐性标准体系、重大质量事故调查和报告制度、产品质量安全风险监控制度、产品伤害监测制度、一般缺陷产品管理协调制度等。

　　在质量促进工作上，产品质量监督主管部门已作出很多努力，积累了丰富的经验，各级政府质量奖励、质量安全教育、质量攻关等具体工作的制度、评价规范渐趋成熟，具备良好的立法条件。

　　（二）区分行政监管处罚和司法救济赔偿的额度限制。

　　虽然《侵权责任法》确立了生产者产品责任的严格责任原则，但是并未明确赔偿标准；《产品质量法》和《消费者权益保护法》均未能对行政监督的行政处罚金额和消费者请求损害赔偿金额的额度限制区别对待，虽然有维护生产企业和实体经济不承受过重的产品质量安全责任负担和经营冲击的考虑，但不利于消费者自主维权。

　　由于一般消费品本身的价值通常并不高，以货值金额为基准从30%到3倍，违法所得10倍以下或50万元以下，对于政府监管部门查处大批量非法商品时可能是合理的经济处罚额度。但对于单个消费者的维权而言则显然难以对非法生产经营者构成威慑。“打假运动”甚至出现职业“知假买假”的维权人士，通过购买相当数量的假冒伪劣商品才能索取相对可观的赔偿以惩罚制售假冒伪劣商品的经营者。事实上，有些缺陷并非是同一批次、型号或者类别产品中普遍存在的，例如：难以通过统计检验发现的小比例产品和生产制造的偶然性缺陷，如果依然按照已有的两部消费者法律主张损害赔偿，考虑到通常高达数千的检测费用、上万的律师服务费用以及诉讼程序的误工损失等，赔偿的金额可能往往难以与维权成本相抵，受害人难以获得合理的救济，容易形成社会不公平的意识。

　　欧共体1985年《产品责任指令》第16条规定造成死亡或人身损害的可以要求赔偿不低于7000万欧洲货币单位。德国《产品责任法》第10条规定造成死亡或人身损害的最高赔偿额是8500万欧元。为降低高额赔偿对企业生产经营造成过大冲击，可以推行产品责任保险赔付机制，使产品责任风险事故与保险费率挂钩。据统计，美国的产品责任险已经占到整个财险投保的一半，欧盟国家占到30％以上。

　　（三）政府监管应为企业留下发挥主体作用必要的空间。

　　发达市场经济国家都是以产品安全与否为侵权责任或管制的依据，并不以产品是否符合标准为唯一判定依据，因而生产者应自觉参与和推动标准化活动，避免不适宜的标准对自身的生产经营构成不必要的误导，否则就应承担其作为经济主体的责任。生产经营者不但有遵守既有的法律法规和技术标准的义务，而且应当注意标准的可靠性、时效性。发达市场经济国家质量安全管制机构通常制定性能标准而非设计标准，以便给生产者最大的灵活性；若自愿性标准能够达到产品安全监管目标则无需监管机构重新制定，自愿性标准一旦被技术法规所引用则具有了强制性作用。

　　由于围绕企业主体地位开展市场监管，即便接受产品安全管制，生产者等企业也被要求发挥主体作用并承担主体责任。例如：美国莱文诉惠氏公司案中，美国最高法院认为被告惠氏公司更有责任注意药物上市后出现的风险、分析原因并加强药品警示，并不能因FDA的原始批准使得惠氏公司获得产品责任豁免权，因为即使是相对专业的监管机构也难以知晓市场上所有产品的安全性，而FDA的“待批实施变更”规则（允许药品制造商在得到FDA预先的批准前改变其产品标签以增加或加强产品的警示，只要其事后提交修改的警示以供审查或批准即可）已经为企业主动作为保留了必要的空间。

　　（四）第三方检验检测认证机构应独立公正。

　　产品的各项质量性能并非都能够直接、即时知晓，卖方与买方之间存在信息不对称，可能导致双方难以互信和市场失灵。有社会公信力的社会中介机构提供资质认定、产品质量检验和认证评价等，有重要的区分价值，可以改善“柠檬市场”的效率，持续促进质量改进。

　　为保证第三方检验监测认证机构能够独立、公正地提供具备社会公信力的证书，不仅需要着力推行政事分开、事企分开和管办分离的改革，还应建立起反映社会多元利益的理事会法人治理机构，在确保检验检测认证机构法人自主权的同时，明确非营利性属性并构建有效的内部监督机制。美国著名的安全测试和鉴定机构UL，是一个由安全专家、消费者、政府官员、教育界、律师界、金融界、公用事业、保险业及标准部门等领域的代表组成的理事会管理，目前共有15名理事。

　　（五）风险信息沟通和消费者教育。

　　产品风险沟通及消费者教育不仅相对较快并以相对较低的成本有针对性地影响市场，弥补通过直接指令或控制型监管难以完全禁止的违规行为造成的安全监管漏洞，有助于在购买环节形成间接的质量倒逼机制，逐渐改善产品质量和产品安全水平，而且有利于向社会传达善意和营造信任，减轻政府监管部门舆论压力。产品安全是生产者决策和使用者行为交互影响的结果，不应仅仅简单地被视为一种基于技术方法的工程控制事务，消费者行为通常在决定某一具体产品的安全水平中同样扮演重要角色。如果消费者没有充分认识到安全机制的效果，过度相信安全机制的作用，或过度估计了危险、高度注意某些小概率事件，均会导致不必要的误导，导致消费者做出实质上并非最优的行为模式，甚至诱导相关危险，产生偏颇的社会意识。

　　日本的消费者教育在各国中较为突出。在消费者问题大量出现后，日本政府认识到消费者保护和消费教育的重要性，制定了一系列法律和政策推进消费者教育，其中学校教育是尤为重要的举措，2012年还专门制定《消费者教育促进法》明确规定政府有义务采取激励措施来促进消费、生活质量的提升。

　　（作者单位：上海市质量和标准化研究院）

　　《中国质量技术监督》2014年8月刊