试论产品质量“负面清单”管理模式

■文/黄培东

　　2013年9月27日，国务院批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出要探索建立“负面清单”管理模式。根据《方案》要求，上海市政府于9月29日发布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2013年版），按照《国民经济行业分类及代码》（GB/T4754-2011）提出了18个门类、89个大类、419个中类、1069个小类共190条特别管理措施。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，采取“非禁即入”的管理模式。这一举措，标志着我国在行政审批制度改革领域的一次重要探索，是政府行政管理模式的一项重大突破。当前，在新的历史时期，探索实施产品质量负面清单管理模式，对创新质量监管方式，加快建立具有中国特色的质量工作体制机制，具有重大而深远的现实意义。

　　什么是负面清单

　　负面清单是相对于正面清单而言的一种国际通用的市场准入管理制度。它是政府规定禁止、限制开放领域的清单，除清单限定的区域外，其他行业和领域的经济活动都默认许可，企业可以对照清单安排经济活动。简而言之，负面清单就是政府依照法律法规规定，列明企业禁止或限制从事的领域、产业、项目及行为的清单。

　　追溯发展历史，作为一种市场准入管理方式，负面清单是世界范围内贸易投资自由化、金融市场国际化和行政管理法治化的产物。最早的负面清单诞生于贸易投资领域，1994年生效的《北美自由贸易协议》即采用了负面清单模式。此后，该模式被众多国家效仿，逐步成为国际上重要的投资准入制度之一，目前已被世界70余个国家采用，约占全球主权国家的1/3。

　　负面清单管理模式

　　（一）定义

　　所谓负面清单管理模式，是指以负面清单为基础的一整套具体的政府管理理念、内容、工具、程序、制度和方法的总称。从投资领域来讲，它是由政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。事实上，借鉴其思想，负面清单管理模式在政府行政监管的其他方面同样适用。

　　（二）特点

　　为更好地理解和把握负面清单管理模式的特点，我们简单举个例子加以说明:假如A先生和B先生各开了一家游乐园，面向小朋友开放，园内设置的物品种类、型号、规格、数量都相同，但采用的管理方式不同。

　　A先生采用正面清单管理模式，即以清单方式规定小朋友能玩的物品种类（如儿童玩具、图画书等）。同时，考虑到保障人身和财产安全的需要，对孩子实行入园前核准，规定了入园儿童年龄、行为能力等准入条件以及材料申报、审核、发证等审批程序，并雇请专人负责前期各项审批事务。在严格审核基础上，对不符合规定要求的孩子不予入园许可。

　　B先生采用负面清单管理模式，在综合考虑人身和财产安全等因素的情况下，以负面清单方式，明确规定园内除电脑以外，其他物品小朋友均可以玩。降低准入门槛，规定凡是符合法定年龄的儿童均可入园。明确禁止行为，公布了园内游玩的5条禁令（如禁止打架、禁止携带食品等）。加强园区监督检查，安排专人负责维持园内秩序，加大对违反禁令行为的处理和纠正力度。

　　可以看到，与传统的正面清单管理模式相比，负面清单管理模式具有以下鲜明特点：

　　一是体现了现代法治精神。“法无禁止可行”是现代法治的一条基本原则，其主旨是在法制社会中，除法律制度限制以外，选择何种项目、从事何种活动是公民或组织的基本权利，由其自主决定、自由进行。在上述事例中，A先生采用的正面清单管理模式体现的是“法无规定不可行”，强调的是管理者（园方）的监管作用和被管理者（孩子）的服从守规。在此模式下，孩子们活动的范围是给定的，超出范围的活动均属“非法”，其活动空间和自由程度受到限制。与之相反，负面清单管理模式体现的是“法无禁止可行”，强调的是只要制度规定没有禁止或限制的，所有孩子都享有平等参与的权利和自由，其活动范围大大扩充，自由空间明显增加。

　　二是赋予了主体更多的活力。正面清单管理模式下，活动的边界容易模糊，比如，儿童玩具该如何定义，范围该如何界定，航模、小型工具等物品是否属于玩具等等。边界的模糊，事实上对孩子造成了无形的束缚，其主动性和创造性容易受到制约。与之相反，负面清单管理模式要求明确列明禁止或限制的目录，活动边界更加明晰，也更易于理解和掌握，孩子们参与活动的选择权更大、活跃性更足、创新性更强。

　　三是改变了管理方式和重点。正面清单管理模式下，管理者通常采用审批、核准等手段，通过设置许可条件，以达到控制风险、维护秩序的目的。这种管理方式侧重于事前管理，往往需要耗费大量的人力、物力和财力用于前期各项审核，既增加了管理成本，也容易因繁杂的审批流程给活动主体带来诸多限制。与之相反，负面清单管理模式注重后期监管，降低了准入门槛，取消或缩减了前置审批，让渡了活动权限，使管理者将工作重心转移至后续监管，将更多的精力投入到日常监管与服务中，有利于管理能力和服务效率的提升。

　　（三）优势

　　通过上述分析，我们可以得出结论：从本质上来讲，负面清单管理模式遵循了“法无禁止可行”的法治精神和原则，是发挥市场在资源配置中决定性作用的具体体现，是对政府与市场边界重新界定的制度变革。探索推行该模式，对深入推进行政审批制度改革、激发市场和社会活力、提高政府行政效率等将发挥巨大作用。

　　一是有利于增强企业的竞争力。实行负面清单管理模式，有助于进一步明晰管理边界，促进企业理解和把握活动领域和发展空间，增强企业参与市场活动的动力和活力。有助于进一步提升企业责任主体意识和自我完善功能，在政府列出禁入清单后，其他经济社会活动的价值判断、选择自由完全归属企业等市场主体，由其自我承担行为损益，政府不再进行信用背书。在此情况下，优胜劣汰的市场竞争环境将促使企业自觉地加强技术创新和管理创新，提升综合竞争力。

　　二是有利于增强市场的活力。实行负面清单管理模式，有助于进一步理顺政府与市场的关系，从根本上改变传统的“政府主导”的发展方式，使经济发展从“政府主导”变为“市场主导”，破除制约市场活力和要素优化配置的障碍，优化产业发展环境。有助于切实转变政府职能，减少政府对市场的行政干预，增强市场的活力和自主配置资源的范围，提升市场的透明度、开放度和自由度，真正实现为市场松绑，让市场发挥决定性作用。

　　三是有利于增强政府的管理能力。实行负面清单管理模式，变核准制为备案制，变审批为备案管理，有助于收缩政府审批范围、缩小审批权限、让渡权力空间，倒逼政府转变管理思路，进一步简政放权，提高效率，加快向服务型政府转变。有助于实质性推动行政审批制度改革，降低政府行政成本和权力自由裁量空间，压缩腐败滋生土壤，使行政资源从主要集中在事前审批环节，逐步后置到事中事后监管。通过以权力换能力，使政府部门由以往市场的主动介入者变为参与者，更加致力于向市场和社会提供秩序维护和公共服务，使企业真正成为具有完全行为能力和价值判断的主体。

　　产品质量“负面清单”管理模式

　　自2013年9月上海自贸区推出负面清单以来，上海、广东、江苏等多个省市相继开始探索尝试负面清单管理模式，全国多地环保部门也启动了环境稽查领域的负面清单。当前，在国家大力提倡简政放权，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用的大背景下，如何顺应形势发展需要，积极探索在产品质量监管领域引入负面清单管理模式，推进质量工作体制机制变革，值得我们深入研究和实践。笔者认为，探索实施产品质量负面清单管理模式，需要突出重点、把握关键、积极稳妥地有序推进。

　　（一）理思路，扫清传统固有思维的障碍。作为一种预防性思维和方式，正面清单管理模式在早期干涉、提前预防、规避风险等方面具有一定的正面作用。但随着经济社会不断发展、行业分工日渐细化、社会创新难以预见的情况下，其负面影响将逐步凸显。长期以来，我国政府部门实施管理主要依据正面清单管理模式，并据此制定出台相应的指导政策和管理措施。这一思维模式和工作方式在诸多政府部门的日常管理中已根深蒂固，甚至形成路径依赖。因此，要引入负面清单管理模式，从根本上改变原有的正面清单管理思维，自觉削减行政审批和自由裁量空间，一方面需要领导者、决策者有“壮士断腕”的勇气和魄力，另一方面也需要每一个质量工作者提升认识，真正理解和把握负面清单管理模式的重要性和必要性，破除思维定势、扫除思维障碍，提高改革创新的主动性和积极性。

　　（二）分类别，认真梳理质量监管模式的种类。当前，我国质量监管工作在不断发展的过程中，逐步形成了多种不同类型的管理模式。其中，既有鼓励、支持、引导行业企业发展的指导类清单，也有限制、禁止企业进入的准入类清单，还有准入清单与准入条件相结合的混合清单。因此，要引入负面清单管理模式，一方面要对产品质量监管中形成的各种管理模式和清单进行梳理，区分种类、分清类别。另一方面，要针对负面清单管理模式目前还处于试点阶段、缺乏实践经验的特点，按照“突出重点、循序渐进”的原则，结合国家行政审批制度改革和质量工作发展需要，合理地确定需要试点的重点领域、行业和项目，列出改革的时间表和路线图。

　　（三）抓试点，逐步推行负面清单管理模式。要针对产品质量监管模式的不同种类，采取区别对待政策，有针对地性开展创新试点工作。一是对指导类清单，可在广泛深入调研、确保产品质量安全的基础上，结合国家产业结构调整和转型优化升级的需要，探索在一些重点领域制定禁止或限制的负面清单。二是对实行市场准入管理的行业，借鉴负面清单思想，探索引入“行业禁入”模式，改变原有设置行业准入条件的方式，通过设定禁止性的企业行为以及质量、安全、能耗等方面的限额标准，规定行业进入“禁令”。对企业在监管中发现存在违反“禁令”或质量、安全指标达不到标准要求的，质监部门依法惩处，直至取消企业的生产经营权力。三是对市场准入以外的行业，试行备案制管理，企业可以自由进入相关行业，但进入前提交自我声明或承诺，质监部门依法对法定事项及企业承诺进行监管。由此，使质量部门能集中精力关注于少数法定事项、禁止行为和限额标准，减轻监管压力，提高工作效率。

　　（四）重实效，严格管控负面清单的内容。负面清单管理模式突出“非禁即入”，即只要不属于负面清单禁止或限制的领域和内容，企业均可进入。这对政府部门而言，与运行多年已熟练掌握的正面清单管理模式相比，既缺乏实践经验，也面临较大的管理风险。因此，在制定负面清单过程中要坚持审慎、科学的态度，一是注意压缩负面清单的数量，从厘清政府与市场边界的角度出发，依照《行政许可法》规定的四种不需要设定行政许可的情形（公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调解的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的），逐步缩小市场准入范围，压缩清单条目和内容。二是注重提升负面清单的质量，不是简单地“由正转负”，把原来的鼓励类去除，把禁止类和限制类合并，而是深入分析评估行业门类，去粗取精。三是建立负面清单动态调整机制，及时跟踪负面清单在实践中的应用效果，定期对负面清单进行补充、调整、更新和完善，以使清单的内容更科学、更完整、更有效。

　　（五）强监管，完善企业事中事后监管体系。如前所述，正面清单管理模式侧重事前审批，负面清单管理模式侧重事中事后监管。引入负面清单管理模式，意味着政府部门将承担更多的后续监管任务和压力。为此，质监部门一要加强质量风险因素管控，进一步充实监管力量，降低执法重心，加快重点领域和基层单位行政监管和执法力量的建设，避免出现个别领域出现监管失控问题。二要加强配套监管制度体系建设，针对当前政策措施多配套于事前监管的特点，加强企业事中事后监管配套政策制度的研究，加快建立与负面清单管理模式相衔接的监管制度体系，为发挥负面清单管理模式的作用创造条件。三要加强综合监管体系建设。充分运用网络、数据等信息化手段，发挥企业质量信用监管系统的作用，加强部门协同配合，抓好联合监督执法，提高产品质量综合监管和保障能力，确保负面清单管理模式取得实效。

　　(作者单位：上海市质量技术监督局)

　　《中国质量技术监督》2014年5月刊