本案安监局下达的整改指令书是否有效

   《中国质量技术监督》2014年第1期“抛砖引玉”栏目刊登的《这份限期整改指令书有效吗》介绍了这样一起案例：2013年6月28日，A县安监局牵头联合县质监局等单位对A县人民医院(以下简称A医院)进行安全生产全面检查，检查中发现A医院在用的三台病床电梯未配备电梯司机，当场就使用安全生产行政执法文书制作现场检查笔录和下达(A)安监管责改(2013)15号责令限期整改指令书，要求A医院于10月5日前整改达到有关法律法规的要求，逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚；由此造成事故的，依法追究有关人员的责任。现场参与检查的各个部门的执法人员(A县质监局1人)都在现场检查笔录上签字。10月10日，A县安监局对A医院整改情况进行复查，发现A医院三台病床电梯仍在使用，没有配备电梯司机。A医院说明未按期整改的原因是：9月份有安排人员参加电梯司机培训考试，但参考人员未通过，现在培训机构还没有安排补考，未取得电梯司机作业人员资格证件,执法人员就现场复查情况制作了(A)安监管复查字(2013)21号整改复查意见书。后经A县安监局案审会讨论，认为电梯属特种设备，依据《特种设备安全监察条例》规定，此案超出其行政管辖范围，根据《安全生产法》第60条的规定，10月11日，A县安监局制作(A)安监管移字(2013)3号案件移送书将该案移送A县质监局，A县质监局执法人员签收。随后A县质监局进行立案调查，经调查核实A医院承认未按上述指令书的要求按期进行整改。在案审会上，与会人员有三种不同意见。本案到底该如何处理呢？

　　文章刊登后，各地读者纷纷来传真和邮件阐述自己的观点和看法，其中许多观点都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

　　>>同意第一种意见

　　新疆奎屯-独山子石化工业园质监局吕春华、王强、江苏省泰州市质监局城区（海陵）分局唐宏明、新疆伊犁州奎屯市质监局韩玲认为：

　　我们同意第一种意见，理由如下：

　　县安监局作为此次联合检查的牵头部门，联合相关部门进行安全生产大检查，只是说负责各部门之间的组织、联络，充分发挥政府部门整体联动的作用，而从履行职责上来说，各部门之间仍是按照各自的分工进行，不会因为是联合检查就出现部门间监管范围的交叉和混淆。所以，如果在联合检查过程中发现电梯存在问题，那么作为特种设备之一，应当由负责监管的质监局作为主体，按照《特种设备安全监察条例》第58条，以及《特种设备现场安全监察检查规则（试行）》第23条规定，下达《特种设备安全监察指令书》限期整改，如果未及时整改，可依照法律法规给予相应行政处罚。这在国质检法[2004]40号“关于实施特种设备行政处罚工作的意见”第八条中已明确规定：实施特种设备行政处罚，应当使用统一的质监行政执法文书。而本案中，明显不符合上述规定，所以我们认为质监局依照安监局下达的责改指令书进行处罚不妥。

　　>>同意第二种意见

　　湖北省老河口市质监局刘平、河北省石家庄市质监局郑丽娟、新疆阿勒泰地区质监局北屯分局满都拉、孙健、康佳、福建省连江县质监局林庆景、湖北省孝感市产品质量监督检验所王碧波认为：

　　我们同意第二种观点。理由是：

　　一是《中华人共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条明确规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。A县安监局作为该法的执法主体单位牵头联合县质监局等单位对A县人民医院（以下简称A医院）进行安全生产全面检查，在检查中发现A医院在用的三台病床电梯未配备电梯司机，对A医院下达（A）安监管责改（2013）15号责令限期整改指令书是依法正确履行安监部门职责，所以，这份限期整改指令书是有效的。

　　二是《安全生产法》第九条又规定：“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”进一步明确了安全生产实行依法分工管理。

　　三是《安全生产法》第六十条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理”。按照职责分工，A县安监局依法将该限期整改指令书移送到A县质监局，那么安监局依法将该限期整改指令书移送到A县质监局后还有效吗？回答是肯定的。这里需要明确，有效的核心是A县质监局接到A县安监局依法移送的限期整改指令书只能作为一个案源，即新发现的在用特种设备安全隐患，而不能以此直接对A医院下达处罚文书，A县质监局接到移送文书后，应责成安全监察人员依据《特种设备安全监察条例》及安全监察执法程序，对A医院在用的三台病床电梯未配备电梯司机等安全隐患进行检查，确认隐患后下达《特种设备安全监察指令书》责令A医院限期整改，若A医院逾期未改，则依据《特种设备安全监察条例》对A医院予以处理，直至电梯安全隐患消除。并将处理结果及时反馈给A县安监局。

　　福建省建宁县质监局陈永远认为：

　　本案关键是A县安监局对联合检查中发现存在的三台病床电梯未配备电梯司机这个安全问题应当由质监部门进行处理的，而《安全生产法》第60条规定的“及时”移送其他有关部门并形成记录备查，这里的“及时”是什么时候法律并没有明确进行规定。笔者认为，一般情况下，行政机关从接到案件线索，直至作出处罚决定前，不论在哪一阶段发现案件不属于本部门管辖，都可以积极履行移送职责，办理移送手续。这要求行政机关不论是办案机构在立案、调查取证阶段，还是法制机构在案审阶段，机关负责人作出决定阶段，都要对管辖权问题进行认真审查，防止越权行政的现象发生。

　　当前，我国法律并未出台行政机关移送无管辖权行政违法案件的相关规定，参照《北京市西城区行政机关移送无管辖权行政违法案件和涉嫌犯罪案件的规定》(西政发〔2011〕31号)第十九条“移送的行政违法案件，受移送机关应当及时审查，根据下列情况分别作出处理（二）属于本机关管辖的，于接收移送之日起10日内作出立案决定，并书面告知移送机关以及相关权利人。受移送机关作出立案决定后，依照行政违法案件一般程序进行调查取证，作出行政处罚、不予行政处罚或者销案决定。”的规定，本案中A县质监局对属于本机关管辖的案件进行立案调查，符合职权法定原则，程序上也是符合《行政处罚法》和《质量技术监督行政处罚程序规定》规定的。

　　所以，安全生产联合检查作为我国行政主体一种重要的执法模式，在一定程度上有利于行政执法目标的实现，还可有效地降低执法成本、提高执法效率。但就联合本身而言，还存在着如何明确行政执法主体资格、执法程序等诸多问题，这些都需要在实践中加以完善。本案A县安监局开展联合检查是有法律依据，在发现违法行为不属于本部门管辖后，及时移送A县质监局处理，然后A县质监局依照行政违法案件一般程序进行立案调查取证，召开案审会，程序上是符合《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《质量技术监督行政处罚程序规定》相关规定的，A县安监局这份责令限期整改指令书是有效的。

　　>>同意第三种意见

　　河北省正定县质监局曹莉娜认为：

　　我同意第三种观点，A县安监局下达的责令限期整改指令书应该请示上级质监局和A县政府法制办后，得到他们的回复是否有效后再决定如何处理。

　　《中国质量技术监督》2014年3月刊