行政行为的效力具有先定性

    ■文/谭欣欣  侯荣贵

　　《中国质量技术监督》2014年第1期刊登的《这份限期整改指令书有效吗》一案，是对案中（A）县安监局所作出的具体行政行为即向A医院下达《限期整改指令书》的行为的有效性的反诘。从法律层面上说，具体行政行为的有效性既其效力性。这份《限期整改指令书》效力如何，笔者以为，应从行政法理进行探究。

　　行政法是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范的总称。行政法上的行政是指公共行政，是国家行政机关对国家公共事物的决策、组织、管理和控制。行政机关行使职权除依据国家制定的有效的行政法之外，还要遵循行政法上的基本原则。通过对行政法进行梳理，其基本原则大致有行政合法、行政合理、行政正当、高效便民、诚实守信、权责一致及行政应急原则等。行政合法性原则是指行政权的行使、存在，必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触，行政合法原则是行政法的首要原则，它在行政法中具有不可替代的地位。行政合法原则要求行政机关必须遵守现行有效的法律，即有法必依。同时，行政机关也必须依照法律授权活动，即无法不为。可见，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人或者其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。否则，将构成行政违法。然而，同为行政法的基本原则的行政应急性原则却是行政合法原则的例外。行政应急原则是现代行政法治原则的重要内容，指在特殊紧急情况下，出于对国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律规定的或与通常状态下法律规定相抵触的措施。但是应急性权力的行使要受到一定的限制，即它的行使应符合一定的条件：1．存在明确无误的紧急危险；2．非法定机关行使了紧急权力；3．行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；4．应急权力的行使应适当。

　　既然有行政应急原则的存在，那么行政主体在行政管理过程中行使行政应急权力，应当被视为是在依法行使行政职权和履行行政职责。行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。与行政职权相行的是行政职责，它是指行政主体在行使行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。它不能放弃和违反，其核心是依法行政。行政机关行使职权和履行职责往往要通过一定的行为来进行，此行为称之为具有法律意义的行政行为。由于行政机关作出的行政行为可对行政相对方在权利义务上产生具体的影响，所以合法成立的行政行为应该是：1．行政行为的主体合法。这是行政行为合法有效的主体要件。主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。2．行政行为应当符合行政主体的权限范围。权限合法是指行政主体必须在法定的职权范围内实施行为，这是行政行为合法有效的权限方面的要件。3．行政行为的内容应当合法、适当。这是行政行为合法有效的内容要件。行政行为的内容合法是指行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律法规的规定和社会公共利益。所谓行政行为适当是指行政行为的内容要明确、适当，而且应当公正、合理。可见，行政行为成立便可对行政主体和行政相对方产生法律上的效力，一般来说，所有行政行为都具有以下效力：一是行政行为具有确定力。它是指有效成立的行政行为，具有不可变更力，即非依法不得随意变更或撤销。一般而言，具体行政行为作出后，都会有一个可争议和可变更期，权益受到损害的当事人可以利用行政复议、行政诉讼或者其他法定途径获得救济，行政主体也可以通过行政监督程序撤回已经生效却有法律缺陷的具体行政行为。但是出于稳定行政关系的需要，这一期限不可能无限延长。当法定的不可争议不可变更期限到来时，该具体行政行为也就取得了确定力，当然这是形式意义上的确定力。二是行政行为具有约束力。它是指行政行为成立后，其内容对有关人员或组织产生法律上的约束力，有关人员或组织必须遵守、服从。主要表现对行政主体和行政相对方的拘束力。三是行政行为具有公定力即行政行为的效力先定。所谓公定力是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关的当事人都应当加以遵守或服从，这是行政效率原则的要求。值得注意的是，一经作出的行政行为，在未被国家有权机关宣布为违法无效之前对行政主体本身和行政相对方以及其他国家机关都具有效力，但这并不意味着行政行为绝对正确，不可否定，不过要经国家有权机关依职权和法定程序审查认定。被审查认定无效的行政行为通常是具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形、抑或是行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为等。无效行政行为自始无效。但对于已经生效却尚未被宣布无效的行政行为，不但相对人应当接受并履行义务，作出具体行政行为的行政主体也不得更改。

　　鉴于上述，A县安监局的责令限期整改指令书有效，接受案件移送的A县质监局可以据此对A医院违法行为进一步作出处理。

　　（作者单位：黑龙江省绿色食品检验检测中心、黑龙江省肇东市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年3月刊