基层质监部门依法行政法制综合监督协调机制初探​

强监管 降风险 提效率

——基层质监部门依法行政法制综合监督协调机制初探

　　■文/吴庆丰

　　随着公民法律意识的增强和政府法治化水平的提升，行政机关依法行政工作面临外部压力和自身规范的双重“倒逼”。基层质监部门作为履行辖区质监综合管理的一线部门，直接面对广大企业和人民群众，如何在监管、执法、服务过程中全面落实依法行政要求，这既是适应新形势条件下政务环境的需要，也是自身事业健康发展的内在动力。据不完全统计，目前基层质监部门实施行政行为至少涉及质量监督、标准、计量、特种设备、许可证、认证认可、行政程序等方面的16部法律、18部行政法规、111部规章，工作实践中存在大量的法律风险点。如何预防、警示、控制、消减这些法律风险，是基层质监部门法制机构的重要课题。因此，应当充分发挥好法制机构的监督指导和统筹协调功能，从实体和程序两个方面建立覆盖所有行政业务行为的合法性、合理性审查机制，降低行政法律风险，提升“法治质监”建设水平。

　　建立协调机制的紧迫性

　　从基层质监部门法制机构的发展历程来看，其大致经历了从无到有，从弱到强，从单设到合署这样一个过程，形成了相对完整的工作体系，为推进质监系统依法行政发挥了重要作用。同时我们也应当看到，当前基层质监部门法治化建设无论是法制机构正规化建设、专业性人才配备，还是工作覆盖面方面，都离“法治质监”的“法制工作全局化、全局工作法治化”的工作要求存在相当大的距离。主要表现在两个方面：

　　第一个方面是法制机构及人员设置弱。调研发现，当前多地基层质监部门的“三定方案”都把法制机构并入办公室合署办公。人员配备方面，法制科长多由办公室主任兼任，或者不设法制科长，只配备一名专职甚至是兼职的法制员。在这一模式下，法治建设难以构建“办公室抓内务管理、法制科抓业务管理”的理想化工作格局。较长一段时期内，一些地方的基层质监系统内就流传着“法制工作重要但不受重视”的说法，这种朴素的感受虽有失偏颇，却也是基层部门法制机构地位和工作状态的一个写照。究其主要原因，可能是质监系统在发展过程中，业务因与地方经济发展的联系更为密切，工作更容易出成效。而法制机构作为综合业务部门，担当着“清道夫”的角色，工作以对依法行政的纠偏矫正为主，成效显现度较弱。总体而言，基层质监部门法制机构力量整体偏弱，与三定方案设定的职责相比很不相称。

　　第二个方面是法制机构实际工作覆盖面窄。以江苏省编制委员会规定的某基层质监系统“三定方案”为例，方案规定了法制机构承担以下职责：1.负责辖区内质量技术监督依法行政和行政执法的监督检查；2.协助组织查处违反产品质量、标准化、计量法律、法规的行为；3.组织开展产品质量安全专项整治工作；4.受理消费者对产品质量的申诉和举报工作；5.协助实施缺陷产品召回制度；6.负责“打假办”的日常工作。由于多重因素限制，法制机构的人员配备与工作任务很不对等，现有力量难以全面承担上述职责。日常工作基本以行政执法个案审查，以及完成上级部门和地方政府布置的常规性法治建设工作任务为主，一定程度上影响了职责履行，存在渎职风险。

　　笔者认为，法制机构在一个行政机关中的位置和工作影响力是衡量行政机关对法治建设重视程度的重要标志之一。随着政府职能的加速转变，今后行政机关依照法律规范进行自我规制的措施必然会不断强化。相应地，法制机构肩负的监督职责也会日益重要。在此背景下，基层质监部门作为维护市场经济秩序和保障人民群众切身利益的重要行政机关，有必要进一步加强法制建设，全面强化内部合法性监督审查工作，这有利于让法制机构真正承担起与法定职能相适应的职责。

　　建立协调机制的意义

　　近年来，各地基层质监部门在不断提升依法行政意识的同时，还是因为在安全监管、监督检验、执法查处、举报申诉处理等方面存在的实体性或程序性缺陷被社会和媒体推到风口浪尖。这里固然有危机应对能力方面的问题，但根本上还是依法行政能力的问题，背后暴露出来的是法制监督功能的缺位。总体来看，当前基层质监部门履职过程中遇到的法律风险主要来自四个方面：一是行政执法类风险；二是安全和质量监管类风险；三是行政许可类风险；四是举报申诉类风险。引发风险的具体表现形式有：听证、行政复议、行政诉讼、刑事司法审查等。

　　当前，江苏质监系统正大力推进技术机构法制建设，这正是强化法制机构对行政业务法律监督功能的有力探索。笔者认为，基层质监部门通过建立依法行政法制综合监督协调机制，至少有以下几个方面的重要意义：

　　（一）有利于降低系统性法律风险。

　　法制机构对于预防和应对系统履职风险，主要有两个功能：一是内部法律风险的“过滤器”。法制机构通过全面制定、审查、梳理各业务条线的工作规范，作业指导书，加强外部法律文书内容合法性和形式规范性审查。通过推行依法行政法制综合统筹工作模式，把法制监督与指导的触角覆盖到依法履职过程的每个方面。通过实施全覆盖、系统性、常态化的业务程序监控，排查履职隐患，不断推动基层业务条线提高行政行为的规范化水平；二是外部法律风险的“防火墙”。当前基层质监部门面临的职业举报申诉以及听证、复议、诉讼日益频繁，面对的对抗力量越来越专业，需要处理的法律问题越来越复杂。通过强化法制机构能力的建设，完善有效的应对机制，提高处置能力和水平，对于全面提升质监部门地位和形象、构建良好的质监政务环境具有积极的推动作用。

　　（二）有利于促进依法行政。

　　法制机构通过提高对业务科室（队）实施具体行政行为的参与、介入程度，加强监督指导，不断纠正行政执法过程中存在的问题。通过强化法制全程监督指导和制度创新，不断提升监管与执法工作的质量和实效。通过实施常态化的依法行政量化考核，有效地提升业务条线及工作人员的依法行政能力和水平，形成建设“法治质监”的协同效应。

　　（三）有利于提升行政效率。

　　基层质监部门行政职能的广泛性、执法活动的技术性决定了行政行为参与主体的多样性，有必要由一个既能熟悉各类实体性业务规范，又能了解行政程序要求的工作机构进行居中协调，法制机构正当其任。以执法办案为例，就有可能有案件承办机构、相关行政业务科室、技术机构等参与其中。通过法制稽查组织协调，形成多方参与、沟通顺畅的内部协作机制，增强基层执法力量，提高行政办案效率。通过法制协调业务科室开展综合检查工作，可以有效缓解基层部门人少事多的矛盾，实现一次联合入企，全面有效检查，提高行政综合管理的效果。通过协调业务科室以打包形式联合开展行政指导服务工作，推动地方投资项目落地和企业转型升级，由此可以更加有效地切入地方党委和政府的经济工作，提升质监部门地位。

　　协调机制的主要内容

　　依法行政法制综合监督协调机制是以基层质监部门法制机构全面履行“三定方案”职责为基础，监督、协调稽查、特种设备、标准、计量、质量管理等行政业务科室（队）、技术机构依法开展行政监管、执法检查和指导服务等工作，充分发挥法制机构在行政行为合法性论证、程序规范性监督、行政绩效量化考评等方面的作用，是全面提升“法治质监”建设水平的一种工作模式。主要包含了“综合性执法监督、系统性行政指导、全局性督查考核”等三个方面的内容。

　　（一）法制统筹综合性执法监管。

　　一是业务文件法制审查全覆盖。建立重大行政决策合法性审查制度，法制机构直接参与全局性决策的合法性把关。对业务科室起草的规范性文件，法制机构从制度设计和论证阶段提前介入，从合法性、合理性、操作性等角度提出审查意见。对涉及管理对象实体性权利和义务的制度性文件，由法制机构组织相关业务科室在相应行业范围内召开行业听证会。同时，可以进一步扩大审查范围，各业务科室（队）起草的所有外部性文件，在提交局领导签发前，一律由法制机构实施常规性审查，实现依法行政业务规范审查全覆盖，为推行综合执法监管工作模式奠定扎实的制度依据。

　　二是行政检查流程规范标准化。针对部分基层行政人员容易出现的重实体、轻程序等问题，由法制机构围绕质量安全监督管理，组织相关科室（队）制定《安全隐患闭环管理规定》、《现场监察标准化作业规范》、《中小企业质量工作行政检查基本规范》、《行政执法标准化流程规范》等程序性制度。以执法办案为例，明确“现场检查”、“调查取证”、“案件送审”、“处罚执行”、“立卷归档”等5个方面的标准化要求，加强执法记录仪、约谈室监控等基础性技术执法手段的运用。

　　三是科队所联动法制综合协调。对业务科室每周入企行政检查计划实行提前报备登记，由法制机构统筹协调相关科室入企时间，尽量做到“一次联合入企，实现综合检查”。对稽查执法办案实行科室配合机制，形成综合执法工作模式。案件经立案登记备案后，法制机构根据案件的类型协调相应的业务科室支持配合。业务科室主要负责提供专业问题的指导答疑、配合复杂现场的检查工作，重点做好当事人违法行为督促整改和隐患风险闭环工作的无缝衔接。

　　（二）法制统筹系统性行政指导。

　　一是建立行政指导工作体系。根据上级部门和地方政府关于加强行政指导工作的相关实施意见，结合依法行政模块化管理试点工作，由法制机构牵头，组织相关科室编制体现基层质监部门法律服务和指导特色的质量技术服务手册。以流程最简、效率最高、效果最优为导向，组织职能科室研究出台基层质监部门促进地方经济发展的法律服务与指导机制、举措，围绕全区重大投资项目，组织编制打包服务方案。强化在服务重大项目、重点企业、生产许可、综合执法过程中开展行政指导的工作模式研究。

　　二是有效统筹监管与服务。将“行政执法”和“行政指导”有机结合，推行综合执法模式，将行政指导融入行政执法过程：五步式个案指导。即，现场检查诊断问题，发现问题责令改正，整改过程动态跟踪，处罚同时发出建议，结案之后及时回访；行业性调研指导。组织力量对规模以上工业企业、重点行业企业的质量安全状况进行系统性调研，分行业组织业务科室编制年度调研报告，为地方政府制定产业发展政策提供决策参考；系统性重点指导。对于调研发现的行业共性问题，组织业务科室召集相关企业负责人以集体执法约谈、质量分析座谈会、安全隐患通报会等形式，指导企业改正问题。

　　三是打造质量法制宣传品牌。以提高辖区企业质量法律意识、提升质量管理水平为目标，法制机构组织业务科室免费举办系列化的“质量法制课堂”，对辖区新办生产型企业、专项整治行业企业开展质量技术监督法律法规培训。开展警示教育，通过查处的案例以案说法，帮助企业提升质量安全和发展的主体责任意识。

　　（三）法制统筹全局性督查考核。

　　一是推行法制综合督查。开展常态化法律风险审查。以安全监管、质量管理、行政执法、申诉举报处理等高风险业务工作为督查重点，每季度全面开展一次依法行政内部督查，查业务科室（队）法定职责是否履行，工作流程是否遵守，隐患处置是否闭环，执法文书是否规范。指出问题，剖析原因，提示风险，提出建议，形成《依法行政法制审查意见书》报局长室阅示，同时抄送相关业务部门。定期召开分析评估会议，提高问题整改的针对性和有效性。加强后续督促改进，督查情况和改进结果直接与科室、队综合绩效考核相挂钩。

　　二是试行案件双轨评价。提高行政案件办理的高效性、规范性，对案件实行规范性和激励性指标双轨考核制度。规范性指标体系对应《行政案件办理程序规定》中案前核查、立案审批、调查取证、调查终结、案件审理、处罚告知、处罚执行、后处理、结案归档等9个环节，实行百分制评审，一案一表。激励性指标体系设置为“办案主动性”、“执法技巧性”、“案件典型性”、“查办效果性”等4个大项，并细化为15个具体指标，每月一评。双轨评价结果纳入稽查综合绩效考核。

　　三是优化案件审理举措。积极优化和探索“审前听述”、“法制初审”、“委员预审”等创新举措。法制初审意见实行主（副）委员报告制，异议案件实行审前听述制，复杂案件实行委员预审制。

　　四是实行月度综合考核。由办公室、法制科牵头组织起草出台《依法行政综合绩效考核管理办法》，从学习力、履职力、执行力、创新力和自律力5个方面设定考核项目，法制机构负责人作为履职考核组成员，参与对各科室、队开展月度综合绩效考核，考核结果直接与年度评先评优挂钩。

　　建立协调机制的途径

　　首先，要加强上层推动。上级部门和地方政府要积极支持和推动基层质监部门加强法制基础力量建设和扩大业务覆盖范围的能力，加强基层法制机构综合监督协调模式的框架构建和制度设计、细化工具性机制，通过分类试点、评估考核等方式督促、引导基层质监部门把依法行政作为“一把手工程”抓好落实。

　　其次，要优化组织领导。要改变基层质监部门现有的依法行政工作领导和管理模式，应当明确一名局领导全面主抓全局依法行政工作，而非单纯地领导或分管法制业务工作。分管领导对其他业务条线的管理主要是程序性管理，并通过法制机构的监督功能实现。

　　第三，要提升监督能力。要加强法制机构人员配备，保证法制工作力量，切实提高基层质监法制机构的履职地位，防止法制工作部门化、边缘化、纯业务化的倾向。当前，在一些基层质监部门的办公室和法制机构难以实现分立设置的情况下，更有必要加强法制机构的建设，明确法制机构明确的权限，赋予法制机构有权对全局行政业务全面开展事项合法性、合理性审查的功能。

　　（作者单位：上海交通大学凯原法学院）

　　《中国质量技术监督》2014年3月刊