未装安全玻璃该不该处罚

案情回顾《中国质量技术监督》2013年第12期“抛砖引玉”栏目刊登的《高层建筑不装安全玻璃该怎么办》介绍了这样一起案例：根据群众举报，A市质监局执法人员对B公司开发的C房地产项目进行检查，发现C房地产项目(经建筑主管部门验收合格交付用户使用)7层及7层以上建筑物外开窗使用的玻璃没有CCC认证标志，安装好的玻璃面积达5万平方米。经调查C房地产项目由D公司承建，C房地产开发商B公司为了节约成本，没有要求D公司建设时使用安全玻璃，B公司后来在施工过程中就只使用E公司生产的普通玻璃安装7层及7层以上建筑物外开窗。根据发改运行〔2003〕2116号《建筑安全玻璃管理规定》第六条：“建筑物需要以玻璃作为建筑材料的下列部位必须使用安全玻璃：（一）7层及7层以上建筑物外开窗；”和第五条第三款规定：“建设、施工单位采购用于建筑物的安全玻璃必须具有强制性认证标志且提供证书复印件，对国产安全玻璃提供产品质量合格证，对进口产品提供检验检疫证明。以上资料作为工程技术资料存档，资料不全的产品不得使用。”在案审会上，与会人员有三种不同意见。本案到底该如何处理呢？

　　文章刊登后，各地读者纷纷来传真和邮件阐述自己的观点和看法，其中一些观点都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

　　>> 同意第一种意见

　　安徽省马鞍山市和县质监局陈骐、晏非认为：

　　我们同意第一种意见：应当依据《认证认可条例》给予D公司行政处罚。

　　针对第二种意见，本案中在经营活动中使用未经强制性认证的玻璃这一违法行为的违法主体显然是实施建设施工的D公司，将B公司认定为违法主体予以处罚于法无据。且根据案情描述，B公司“没有要求D公司建设时使用安全玻璃”，也无法得出B公司有指示D公司使用未经强制性认证玻璃的故意。

　　针对第三种意见，《条例》规定质监部门是认证认可监督管理部门，对于认证认可违法行为显然拥有管辖权，《规定》虽然规定建设行政主管部门处罚违反《规定》的违法行为，但显然不能够排除《条例》授予质监部门的管辖权。

　　综上所述，我们认为应当依据《认证认可条例》给予D公司行政处罚。

　　>> 同意第二种意见

　　新疆喀什地区质量技术监督稽查队张华、邓南新认为：

　　我们同意第二种意见，理由如下：

　　在此案中，开发商B公司对房屋承担质量保证责任，B公司为了节约成本而没有让D公司安装国家强制性认证的安全玻璃。而《建筑安全玻璃管理规定》第八条规定：“建筑物按规定应使用安全玻璃的部位，建设单位不得要求设计单位在设计方案中设计非安全玻璃，也不得要求施工单位安装非安全玻璃。”所以说，如果房屋质量出现问题应向开发商B公司提出。而本案涉及的7层及7层以上建筑应使用通过国家强制性认证的安全玻璃问题，属质监部门的受案范畴，不属于建设行政主管部门的受案范畴（根据国务院对质监等各部门的行政职责的划分，其法律效力应强于部门规章发改运行【2003】2116号的效力），所以我们同意该案中的第二种意见，应对B公司进行处罚。

　　>> 同意第三种意见

　　新疆阿勒泰地区质监局北屯分局满都拉、孙建、康佳、福建省漳平市质监局刘佛保、新疆伊犁州奎屯市质监局韩玲、河北省石家庄市质监局郑丽娟、福建省尤溪县质监局吴方扬、江苏省泰州市质监局城区（海陵）分局唐宏明、新疆喀什地区质量技术监督稽查队沙拉买提、米尔沙力、河北省邯郸市肥乡县质监局稽查二队周亮认为：

　　我们比较赞同第三种处罚方案。理由是：

　　其一、《中华人民共和国认证认可条例》第二十八条：“为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定相关产品必须经过认证的，应当经过认证并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。”第六十七条：“列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得。”从条文中，可以看出调整对象都是被列入目录的产品，在文中提及安装的玻璃是普通玻璃，普通玻璃本身并不需要强制性认证，同样不能因为使用在必须强制性的地方就代表它必须强制性认证。此案中，笔者认为以普通玻璃代替安全玻璃进行安装是施工规范方面的问题，应由建设行政主管部门进行处理。

　　其二、《建筑安全玻璃管理规定》第八条：“建筑物按规定应使用安全玻璃的部位，建设单位不得要求设计单位在设计方案中设计非安全玻璃，也不得要求施工单位安装非安全玻璃。”第十二条“……（四）对违反本规定的建设、设计、施工、监理单位，由建设行政主管部门按照有关规定，给予相应处罚。对违反规定销售不合格安全玻璃的单位，由工商行政管理部门依法予以查处。”此法条明确规定了本文所述的情况应如何处理。本案情况应通报其行业行政主管部门进行处理。

　　其三、从法理上说，《建筑安全玻璃管理规定》是专业法，《中华人民共和国认证认可条例》是上位法。从本案出发，选择《建筑安全玻璃管理规定》是比较好的。

　　结合上述几点，我们赞同第三种处罚方案。

　　>> 三种意见均不妥

　　湖北省孝感市产品质量监督检验所王碧波认为：

　　三种处理意见均不妥，理由如下：

　　一、本案存在两种违法行为：一是D公司在施工过程中对7层及7层以上建筑物外开窗未选用安全玻璃，而是以普通玻璃代替，属于在经营活动中使用未取得强制性认证的产品的行为；二是B公司将商品房已销售并交付给用户，属于在经营活动中使用未取得强制性认证的产品的行为。因此，应分别对D公司和B公司依据《认证认可条例》第六十七条进行处罚。

　　二、针对第三种意见，笔者的看法是本案的违法行为建设局没有处罚权。虽然《建筑安全玻璃管理规定》第十二条规定了建设行政主管部门的处罚权，但是假设由建设局按照相关规定进行处罚，这里的相关规定包括《认证认可条例》和《强制性产品认证管理规定》，而《认证认可条例》第五十五条和《强制性产品认证管理规定》第三条明确指出地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构（简称地方质检两局）按照各自职责，依法负责所辖区域内强制性产品认证活动的监督管理和执法查处工作。行政机关的行政行为法无授权不可为，再加上《认证认可条例》是《建筑安全玻璃管理规定》的上位法，当下位法与上位法有冲突时，应以上位法为准，因此本案处罚权为A市质监局。

　　湖北省老河口市质监局刘平认为：

　　一、7层及7层以上建筑外开窗用玻璃是建筑材料，属质量法调整范围内产品，质监部门是质量法执法主体单位，有权依法对建筑材料生产经营单位进行查处。

　　二、B公司和D公司作为开发商和承建单位，应当熟悉《建筑安全玻璃管理规定》对7层及7层以上建筑物外开窗使用玻璃的要求。B公司为节约成本未要求D公司使用经3C认证的安全玻璃属主观故意违法，而D公司作为该C房地产项目的承建单位应当知道7层及7层以上建筑物外开窗使用未经3C认证玻璃不对，但以B公司未要求使用而不使用。虽无主观故意，但未提出反对意见视安全如儿戏，也属明知故犯。

　　三、鉴于B公司和D公司在经营活动中存在上述行为，违反了《认证认可条例》第二十八条之规定，A市质监局应当依据《认证认可条例》第六十七条的规定对B公司和D公司依法予以查处。

　　四、如果该C房地产项目在设计、监理的过程中存在违法行为，A市质监局应当将其移交A市建设部门依法予以查处。

　　《中国质量技术监督》2014年2月刊