谁是本案的执法主体

■文/赫成刚

　　2013年第12期《中国质量技术监督》刊载了《高层建筑不装安全玻璃该怎么办》的案例，结合2003年12月4日，原国家发展改革委、建设部、质检总局和工商总局四部委局联合发布了《建筑安全玻璃管理规定》（以下简称《规定》），进行具体分析，不妥之处请同仁指正。

　　为了加强对建筑安全玻璃的生产、流通、使用和安装等环节的管理权限，明确建筑安全玻璃的使用范围，清晰界定各方责任者的责任，《规定》中明确指出，质监部门负责对建筑安全玻璃生产领域的产品质量进行监督管理。安全玻璃生产企业应能够独立组织生产，并取得国家指定的强制性产品认证机构颁发的强制性产品认证证书，未取得认证的企业生产的建筑安全玻璃不得出厂、销售和在其他经营性活动中使用。对生产的建筑安全玻璃不符合质量要求的，由质检部门按有关规定对其进行处罚。对违反本规定的建设、设计、施工、监理单位，由建设行政主管部门按照有关规定，给予相应处罚。对违反规定销售不合格安全玻璃的单位，由工商行政管理部门依法予以查处。

　　对照《规定》的表述不难看出，在本案中，不管最终处罚B公司、D公司亦或二者皆罚，但违法行为均发生在建筑安全玻璃的使用和安装环节，依法应由建设行政部门按照有关规定给予相应处罚。因此，本案例中“A市质监局应将检查通报A市建设局，由A市建设局按照有关规定，给予相应处罚”的意见是正确的。至于具体处罚谁、怎样处罚与质监部门无关。

　　本案中的第一、二种意见单独看来对D、B两公司的违法性质的认定都是可行的。但是，没有就由哪一行政部门去认定进而实施处罚给予明确表述。之所以产生上述“犹抱琵琶”的局面，我想是否有以下原因：

　　第一，传统的部门法律意识作祟。多年来，质监部门总以执行几法、几条例以及若干行政规章和地方法规、地方性规章自诩，自认为有一个相对完整的、相对闭合的质检法律体系。在行政法律体系当中，如果非得给质监部门法律、法规找一个坐标，恐怕只能将其归入经济行政法这一行政法律体系下的子系统。尤其在产品质量监督管理领域特别是行政处罚环节，由于所谓的质检法律体系管理领域的开放性导致了处罚环节的交叉性，进而被其他部门的特别法予以割裂的立法实例比比皆是。以认证认可监督管理为例，《认证认可条例》明确规定，国家对认证认可工作实行在国务院认证认可监督管理部门统一管理、监督和综合协调下，各有关方面共同实施的工作机制。该条例规定的行政处罚，由国务院认证认可监督管理部门或者其授权的地方认证监督管理部门按照各自职责实施。法律、其他行政法规另有规定的，依照法律、其他行政法规的规定执行。而《建筑法》明文规定，除因吊销资质证书的建筑单位需吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门执行外，该法规定的责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者有关部门依照法律和国务院规定的职权范围决定。而其他行政处罚，当然也包含了违反有关建筑领域的相关认证认可法律关系应当给予行政处罚的违法行为。在2004年1月1日前，由于《建筑安全玻璃管理规定》没有实施，原有法律规定的相互交叉，导致了在实际行政执法中对建筑安全玻璃使用安装监管过程中，质监、工商、建设等行政执法部门经常撞车。

　　第二，规定的不一定执行。为克服上述局面，原国家发改委、建设部、质检总局和工商总局才针对建筑安全玻璃的生产、流通、使用和安装环节，各行政部门的各自监管职责进行了明确的界定，制定了上述《规定》。然而，个别执法人员为了不放弃原有的执法领域，总是以行政规章法律位阶低、上位法没有明文规定而自欺。没有监督的权力必然导致腐败。传统行政法有两大价值支撑点：一是行政机关的决定必须得到立法机关的授权，二是行政权的执行必须最终受到司法的审查。为准确适用法律规范，确保行政案件的公正审理，维护国家法制的统一和尊严，促进依法行政，最高人民法院就在行政诉讼中如何正确适用法律，2003年5月18日专门下发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。其中明确规定，两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优先于其中一个部门单独作出的规定。从这一规定不难看出以下两点：第一，在涉及部门职权范围界定问题上，司法系统承认了行政规章作为行政诉讼审判依据的法律地位。如果还是一味纠缠于部门职权必须由法规乃至法律给予明确界定，则是法治机械主义的表现。第二，就职权范围问题，多部门联合制定的规章的效力高于一部门单独制定的规章，原因恐怕在于多个部门合意在先和克服部门保护主义之需。如果还抱着本部门的相关法律规定不放，则是法治机会主义的表现。因此，规定的就是必须执行的。无独有偶，早在《纪要》颁行以前，2003年4月29日最高人民法院作出的《对人民法院在审理计量行政案件中涉及的应否对食品卫生监督机构进行计量认证问题的答复》和2004年2月16日作出的《对<湖北省高级人民法院关于对塔式起重机的监督管理权限如何选择适用行政规章的请示>的答复》等司法解释，由于其他相关行政部门与国家质检总局都已联合发文，明确规定要么不需要认证要么由其他部门管辖，均作出了重申取消质监部门相关领域监督职责的解释。

　　（作者单位：河北省质量技术监督局审查事务中心）

　　《中国质量技术监督》2014年2月刊