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吹响改革的集结号
——浅谈质监行政审批制度改革的思路
牢固树立信任的理念
以行政审批为突出表现的政府对市场的干预，旨在弥补市场运转的失灵。从本质上讲，行政审批双方的利益是在谋求企业投资经济收益最大化的同时，追求社会效益的最大化是二者本应共同追寻的目标。然而，由于受传统计划经济运转模式的影响，对发证企业总觉得非经许可对其生产能力不能放心。加之一定时期以来市场经济发育不完善，企业不良经营现象被不适当的放大，在片面强调政府监管市场的前提下，造成对企业的不信任甚至潜意识当中与企业关系敌对。
信任理念有以下三层内涵：一是行政审批的信任理念与市场运作的诚信理念是相通的，很难想象一个在行政审批过程中弄虚作假的企业会在市场经营中有诚信可言。二是行政审批的信任理念是一种预先规定在各种审批原则、规则和程序中的假设，体现在行政审批的申请、受理、审查、审批和监督的各个环节。三是失信者将付出惨重的代价。信任不是盲信，更不允许劣币驱除良币。通过信任理念的把握，审批方将主要的精力转向失信表现集中的审批后的经营环节的监督上，通过警告、吊销行政许可、确认失信黑名单等一系列行政处罚和强制措施，对于失信者，将取消行政审批资质直至驱除出市场。
理念决定思路。回顾产品生产领域多年的行政审批历程，凡早先放开的产业（例如家电行业），经过国内外市场规则的洗礼，大多走上了良性发展的道路，市场竞争能力明显加强。质监行政审批多数是针对生产经营性的，信任理念的树立，将对受理环节从申请材料实质审查转为形式审查、审批环节从实体审批转为程序备案、监督环节从批前审查转为批后监督等一系列的工作视角的转变提供理念上的支撑。
始终坚持两大原则
《行政许可法》明文规定了行政审批的七大原则，结合行政审批改革的实践，上述七大原则从行政管理的角度来讲都可归于两个原则，既“谁审批、谁负责”和便民原则。
以工业产品生产许可为例，从市场运作的角度讲，企业对产品质量负首要责任，质监部门负监管责任，二者责任是有所区分的。但从“谁审批、谁负责”或称“谁许可、谁监督”看，该原则是将行政审批双方绑定在一起的。质监部门设定和实施行政审批，毫无保留的公开目录、条件、时效、程序等方面的内容，本是应有之义。“重审批、轻监管”致使行政审批没能发挥应有的效果，除了工作思维有待提高外，也与审批与责任脱节、许可与监督两张皮不无关系。
依照便民原则，对非行政审批项目必须进行清理，要么纳入行政审批范畴要么予以取消。即以“负面清单”的形式详细列出被审批方在审批各环节中，实体和程序方面的注意事项，让其有对审批程序和结果以及救济渠道有合理的预期。凡清单中没有规定的被审批方皆可为，而不仅局限于仅为被审批方的申请材料递交提供便利、严格依照时限完成审批直至最近倡导的“零障碍”服务等单纯程序上的便利。可见，所有质监行政审批制度的改革举措，都应严格围绕上述两项原则进行。
适用不同的审批程序
区分不同种类的质监行政审批以适用不同的审批程序。原国务院法制办主任杨景宇先生在向九届全国人大第二十九次会议递交的《关于<中华人民共和国行政许可法（草案）>的说明》中，将行政许可分为普许、特许、认可、核准和登记五类。同时他又把上述五类归纳为有数量限制和没有数量限制两大类：有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等的特许属有数量限制的为一类，其余的普许、认可、核准和登记则无数量限制。这是官方迄今对行政许可的权威分类。尽管普许、认可、核准和登记之间存在着交叉，并且数量限制与否也会随着社会经济生活变化而摆动，但是这种分类基本是可行的。与此相适应，依照行政法学的学术分类，有数量限制的行政许可叫做行政审批，无数量限制的行政许可叫做行政确认。
对照质监行政许可的目录，不难发现存在着行政审批与行政确认并存的现象，并且以行政确认居多。对于两类不同性质的行政许可，由于其许可的目的、许可方式、审批侧重点的不相同，结合本次行政审批改革，应完全适用不同的程序。对于绝大多数的工业产品生产许可、食品相关产品生产许可、计量器具制造许可等没有数量限制的适用行政确认程序。即：只要被确认方承诺已经具备质监部门公示的确认条件，根据信任原则，只要其申请材料一经形式审查合格即可确认许可资质颁发相应证书，不再安排现场审核和产品检验。如果上述改革模式的力度有稍大之嫌，可对已经取得许可资质需要换发确认资质证书的进行上述程序尝试以求稳妥。对于向社会出具公正数据的机动车安全检验机构、产品检测机构的审批，因为涉及到社会检测这一有限的公共资源的配置，以及钢铁、水泥等产品的生产，因为从环境保护涉及到产业政策而导致有限自然资源利用的许可，有着严格的数量限制，应以全国至少以省域为基点，结合社会和经济发展需求，科学设定审批条件、严格审批数量，根据申请在先或者《中国加入世贸组织法律文件中关于行政许可的规定》中采取拍卖或者招投标等竞争性方式，确定被行政审批方资格后再履行相关行政确认程序。而上述程序恰恰是以往质监行政审批程序当中欠缺的，通过此次行政审批制度改革应予以完善。
合理分配行政审批权限
合理分配中央和地方的行政审批权限。其中有三个含义：一是本着“谁审批、谁负责”的原则科学分配国家、省、市和县级四级的行政审批范围。鉴于监督与审批的一致性，原则上实行“地方审批为主、中央审批为辅”的质监行政审批模式，将行政审批的重心下移。突出市县两级的行政审批和监管职能，国家和省级层面以督导为主。二是从行政许可的种类上讲，凡属没有数量限制的行政确认，优先下放市县两级。有数量限制的行政审批，适度保留在国家和省级。三是结合取消质监垂直管理体制改革，正确区分行政审批下放与委托的界限，倡导“以下放行政审批为主、代办行政审批为辅”的分权模式，在充分厘定各级审批权限的前提下，依照便民原则，减少被审批方的层级审批节点。我国《行政许可法》第二十四条规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。这里委托有两个含义：其一是受委托的其他行政机关严格意义上讲应是与委托的行政机关不存在业务指导或者领导关系。其二是受委托的行政机关以委托机关的名义行使委托完整意义上的行政审批权。而有业务指导或领导关系的不同层级行政机关就行政审批事项职权范围的界定不属于委托，下级机关在行政审批制度改革中从上级机关取得行政审批权应称为下放。由于质监行政审批完整意义上的程序大部分为受理、审查、审批三个环节，在以往的行政审批改革中，上级机关往往出于平衡工作量的考虑，将其中受理和审查两个环节的一个或两个交由下级机关代办代行。由于审批机构层级的增加和流程的人为拉长，有悖于“谁审批、谁负责”和便民原则，在此次行政审批改革中应当予以克服。
统一现场审查模式
统一现场审查模式、审批文书式样和审批有效周期。质监行政审批现场审查模式归纳起来可以分为两种：一种是以特种设备单位负责制的现场审查模式，即要求相关单位必须满足一定的现场审查技术和检验能力要求取得相应现场审查资质后，方可以单位名义承担现场审查任务。另一种是以工业产品行政审批等为代表的审查组长负责制的现场审查模式，即相关人员在取得相应资质后，由有关部门指定人员临时组成审查组由组长对审查结果负责的模式。实践证明，由于审查组长人员的流动性，个人对救济结果的不济性，加之倡导发挥社会组织作用的大趋势，在大力消减现场审查的前提下，如果确需保留现场审查的，应尽快统一到单位负责制的现场审查模式上来。
行政审批文书涵盖了从审批申请的提出、审批的获准到审批后的监督记录直至重新换发审批资质的全过程。既是行政审批合法与否的主要证明，也是发生救济纠纷和责任事故后界定审批双方责任的重要证据。同时也是体现行政审批程序合法的有效载体。但目前由于各项质监行政审批业务片面的纵向性，导致文书制作的各自为政。随着审批权限下放文书制作层级的增加，效仿质监行政执法那样尽快统一行政审批文书已迫在眉睫。
质监行政审批涵盖了从人员、单位的资质审批和对产品生产的能力认定，由于历史原因其审批有效周期也从三年到五年不等。为体现便民原则和减少行政及社会资源的投入，在整齐划一审批有效周期的同时，应尽量向周期较长的时限看齐也应纳入改革考量之列。
审批审查辅助机构的定位
行政审批审查辅助机构的职能定位。实施质监行政审批的“审查、审批、监督”三分离是上一轮行政审批制度改革中，国家质检总局力推的举措之一。几年来，为提高审批质量、顺畅审批流程、规避审批风险提供了机构保障。截至目前，全国已经成立了22家省级质监行政审批辅助机构。同时，借本次机构改革和行政审批改革之际，没有成立相应机构的省级质监部门也多有设立之意。然而，从机构编制性质、人员身份、职责范围乃至名称上，已有的辅助机构及不统一：编制性质涵盖了行政处室到自收自支事业单位四类经费保障形式，人员身份从公务员到事业单位不等，职责范围也从仅从事工业产品和食品生产许可（此类已划转）的审核环节到所有涉及质监行政审批种类的受理和审查，单位名称更是称谓繁多。随着行政审批下放权限、减少目录和简化程序三大改革主线的推进，上述机构的去留、职能界定、编制性质确定等都成为不可回避的问题。
改革开放的集结号、冲锋号已经吹响，让我们紧紧围绕“三大安全”，以改革创新的精神抓质量、保安全、促发展、强质检。以更大的政治勇气、智慧和决心，积极稳妥地推进质监行政审批制度改革，革故鼎新，推动质检事业不断前进。
（作者单位：河北省质量技术监督局审查事务中心）
《中国质量技术监督》2014年2月刊
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