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以市场准入推动政府职能转变
——从法律角度透视强制性产品认证制度
■文/丁耀平
强制性产品认证制度是我国政府为了维护国家、社会、公众利益，也为了履行入世谈判WTO/TBT协议项下的承诺，适应国际经济一体化发展，而于2001年正式推出的一项强制实施的产品质量认证管理措施，其管理对象是进入我国市场的涉及环保、健康、安全要求的重要商品。由于强制性产品认证的统一标志是“CCC”（中国强制认证的英文缩写），所以被简称为3C认证，本文中也将强制性产品认证制度简称为3C制度。从法律的视角纵观3C制度建立实施十余年来的发展历程，可以说是伴随着我国法治社会的建设进程，逐渐彰显了在保障市场商品质量、保护市场消费安全、促进市场公平竞争等多个方面规范市场经济秩序的作用，并推动了政府职能朝“简政放权”方向的合理转变。
发展概览
3C认证其本质是产品质量认证，认证的具体要求也是围绕保障产品质量符合相关国家标准、行业标准来设定和实施。但是，3C认证比普通认证多了强制执行的特殊属性，这来源于相关法律规范赋予的法律强制力，当然，期间也经历了多部法律规范更迭带来的制度变迁与发展。
据笔者查阅国家相关法律规范，强制性产品认证的法律要求最早应当是出自国务院在1991年颁发的《中华人民共和国产品质量认证管理条例》（现已废止）。根据其中第3条第2款“国家法律、行政法规以及国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定的规章规定不经认证不得销售、进口和使用的产品，按国家法律、行政法规和规章的规定办理”的描述，虽然没有使用“强制性产品认证”这一称谓，但已经提出了对产品强制性实行认证管理的实际要求，原国家技术监督局实施的产品安全认证强制性监督管理制度亦是据此而制定。
到2001年，国家质检总局出台了《强制性产品认证管理规定》，正式建立和实施3C制度，并统一了产品目录、规则程序、认证标志和收费标准，以替代原先分别由国家出入境检验检疫局和国家质量技术监督局组织实施的进口商品安全质量许可制度和产品安全认证强制性监督管理制度。虽然《强制性产品认证管理规定》的法律位阶较低，仅属于部门规章，但却是我国第一部正式起用“强制性产品认证”（3C认证）这一称谓的法律规范。
2003年国务院出台了《认证认可条例》，取代《产品质量认证管理条例》成为国家在管理产品质量认证方面的最高法律规范（虽然《标准化法》、《产品质量法》等法律中也有关于产品质量认证的内容，但仅仅是有原则性提及，并非系统性的具体规定）。该行政法规的出台，对于3C认证活动涉及的认证机构、认证行为、认可行为与监督执法等方面都设定了较为完备的法律义务，明确了法律责任，调整了各方的法律关系。而且，该法规设定的对于违反3C认证要求的处罚要比《强制性产品认证管理规定》严厉得多，所以法律制裁的威慑力更强，这也充分体现和保障了3C制度的法律强制力。
当然，任何一部法律规范在实施中都会遇到部分要求在实际执行时难以明确界定的模糊边界情况，毕竟法律规范的制定总是滞后于社会的发展的。所以在2009年的时候，国家质检总局又结合3C制度实施多年的实践经验和市场经济发展新变化，重新修订了《强制性产品认证管理规定》，作为指导3C制度实施过程中的具体指导依据。
市场准入规则
根据3C制度的强制属性，列入目录产品若要进入我国市场就必须通过认证。所以，对于列入目录的产品而言，3C制度完全就是一种市场准入规则。
（一）市场准入规则的定义
在现实经济生活中，由于绝大部分市场准入规则都是针对市场经营者作出限制条件，所以市场准入的对象一般容易被理解为意图进入市场开展经营活动的公民、法人或其他组织（即经营主体）。但就最简单的字面文义理解而言，“市场准入”应该是指“准许（具体主体）进入特定市场”，其中并未要求相关主体必须是具有主观能动性的经营者。所以，客观科学地讲，市场准入规则的定义应该是：以具体主体获准进入特定市场（参与市场竞争）为结果，该主体所应当符合的全部条件及遵守的全部规则。
（二）3C认证是市场准入条件
《认证认可条例》第28条中明确规定：“国家规定相关产品必须经过认证的，应当经过认证并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。”这就从行政法规这一层级的法律上，明确了列入目录产品进入我国市场必须满足经过3C认证这项条件。对于经营（或者在经营活动中使用）不满足经过3C认证这项条件的产品的行为，该法规第67条规定了整改要求与严厉的处罚措施，使相关产品必须经过3C认证的要求进一步得到了法律强制力的保障。
综上两点可见，对于列入目录的产品而言，经过3C认证是其进入我国市场的条件。那么根据市场准入规则的客观定义，3C制度就是列入目录内产品进入中国市场的市场准入规则。
第三方监管模式
依照《产品质量法》的规定和国务院对所属部门职能的划分，我国工业产品质量的监管职能由国家质检总局和国家工商总局及其各自的地方行政部门按照生产与流通两个领域分别承担，而企业则是保证自己生产、销售的产品质量合格的第一责任人。随着3C制度的出台实施，对于列入目录的产品，出现了政府行政机关与产品经营企业之外的第三方监管力量。
（一）认证机构属于第三方
根据《认证认可条例》第14条规定：认证机构不得与行政机关存在利益关系，不得接受任何可能对认证活动的客观公正产生影响的资助，不得从事任何可能对认证活动的客观公正产生影响的产品开发、营销等活动，也不得与认证委托人存在资产、管理方面的利益关系。因此，3C认证机构必然是政府行政机关与产品经营企业之外的社会第三方机构。
（二）认证机构负有监管职责
2001版《强制性产品认证管理规定》第18条规定：“指定认证机构应当按照具体产品认证实施规则的规定，对其颁发认证证书的产品及其生产厂（场）实施跟踪检查。”这已经向3C认证机构提出了需要对经过认证的产品及其生产者实施跟踪检查的法律要求。到2009年重新修订《强制认证规定》后，其中第17条进一步细化了3C认证机构的跟踪检查要求：“认证机构应当通过现场产品检测或者检查、市场产品抽样检测或者检查、质量保证能力检查等方式，对获证产品及其生产企业实施分类管理和有效的跟踪检查，控制并验证获证产品与型式试验样品的一致性、生产企业的质量保证能力持续符合认证要求。”而在《认证认可条例》第27条和《产品质量法》第21条第2款中同样也有相应的要求。同时，《认证认可条例》第60条第1款第3项还规定了认证机构未履行本法规第27条规定职责的处罚措施，强化了认证机构的法律责任。
如此看来，3C认证机构既独立于政府行政机关和产品经营企业之外，又根据《产品质量法》、《认证认可条例》和《强制性产品认证管理规定》等法律规范的要求，负有对经过本机构认证的产品及生产者实施跟踪调查的义务，还有权对于不能持续符合认证要求的产品采取暂停直至撤销证书的处理措施，这就形成了对列入目录产品质量监督的第三方监管模式。
3C认证与生产许可的制度比较
3C认证与工业产品生产许可，是目前质监部门在保障工业产品质量方面采取的两大事前监督管理手段。但一个是认证制度，是由第三方（社会中介性质）认证机构对产品质量及其生产者符合相关标准与要求作出合格评定，并予以证明和担保的民商事行为；另一个是行政许可制度，是由国家（政府主管部门）对符合许可条件的企业授权准予其生产相关产品的行政行为。两者在法律上的本质是完全不同的，在具体监管模式上也差别迥异。
（一）3C制度从产品进入市场环节起约束作用
与生产许可制度着重控制国内生产行为不同，3C制度是对进入国内市场的产品起约束作用，两者之间各有优缺点。
1．3C制度的优点在于对国内外产品管理上的公平性。无论列入目录的产品是国内生产的还是国外进口的，只要进入中国市场，都必须经过3C认证，而生产许可只能管理国内生产行为，对于从国外进口产品无法形成约束。所以，3C制度既体现了对国内外商品同等对待的公平性，又利于市场环节执法监督工作的顺利开展。
2．3C制度的缺点是不利于在国内生产环节开展执法。这主要体现在相较于违反生产许可的生产行为要承担高昂的接受行政处罚代价而言，对于国内生产的列入目录但未经认证的产品，如果没有掌握其出厂或者销售（包括在经营活动中使用）的证据的话，无论是依据《认证认可条例》还是《强制产品规定》，质监部门都不能采取行政处罚或行政强制措施。这既不利于生产环节执法工作的开展，也让未经认证产品存在继续流入市场的可能，不利于全面保障消费者的合法权益。
（二）3C制度推动政府职能转变
生产许可制度的实施，就是政府与生产经营企业间发生的行政行为；而3C制度则由政府部门、认证机构和经营企业三方共同参与，改变了传统的政府监管模式。在3C制度下，认证机构既拥有监控认证证书有效性的权力，也负有对认证产品及生产者开展跟踪监管，并将认证证书被注销、暂停或者撤销的信息向国家认监委和省级地方质检两局进行通报的法定义务，这实际上使认证机构成为了政府质监部门对列入目录产品质量状况开展监督工作的助手。
从理论上讲，只要政府质监部门监管好（总数较少的）认证机构，认证机构监管好（总数相当庞大的）经认证产品及生产者，形成更合理的层级化管理，就能保障经认证产品的质量安全。这相对于生产许可制度因行政许可属性而要求许可部门（质监部门）监督所有企业持续符合许可条件这一非常扁平化的管理模式来说，政府部门开展监管的行政成本将得以大幅度降低，对于列入目录产品的监督职能也由全面直接监管转为以间接监管为主，进而实现把通过市场手段能够做好的事情更多地还给市场自我管理的简政放权政改目标。
结束语
3C制度经过十余年的实施与发展，为我国的市场经济发展做出了巨大贡献。虽然在实践中存在一些不尽如人意之处，但这是无法避免的，因为任何一项制度的设计都是滞后于社会发展的，这是不变的客观规律。然而，通过对3C制度的深入了解，还是有理由相信随着全社会日益重视产品质量在市场经济发展中的基础作用，3C制度必然会在实践中获得不断地创新与发展，质检事业也必然会为质量强国与民族复兴伟大目标做出更大的贡献！
（作者单位：上海市奉贤区质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2014年1月刊
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