从一起行政复议案谈产品质量申诉

■文//邵国兴  杨  琳案情简介

　　2013年1月27日，刘某向Z市质监局提交了申诉举报材料，反映L公司生产的虾皮，外包装标识存在未标注相应等级等问题，不符合《预包装食品标签通则》等规定的要求。2月6日，Z市质监局C分局组织执法人员对L公司进行了执法检查，2月7日，对该公司的违法行为立案处理，并将相关情况发函送达刘某。3月27日，C分局对该公司的违法行为依法作出了行政处罚，并将处理结果函告了申请人。4月6日，刘某提起行政复议，认为C分局未在法定期限内，对其申诉组织产品质量争议调解，构成行政不作为。5月30日，Z市质监局依法作出驳回行政复议申请的决定。

　　这是一起质监部门常见的，因职业打假人申诉举报引发的行政复议案件。本案中，两级质监部门严格按照实事求是、依法处置、程序合法的原则，及时妥善地进行了处置，取得了很好的法制效果，获得Z市行政复议案件二等奖。但是通过此案的办理，笔者认为对“产品质量申诉”的理解及法律适用，应当引起我们高度重视。

　　申诉的涵义

　　申诉的本意，是指公民或者企业事业等单位，认为对某一问题的处理结果不正确，而向国家有关机关申述理由，请求重新处理的行为。新华词典对申诉的解释为：法律用语，诉讼当事人或其他有关公民对已发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或者检察机关提出重新处理的要求。亦指国家机关工作人员或政党﹑社团成员对所受处分不服时，向原机关(组织)或上级机关(组织)提出自己的意见。

　　根据申诉的内容不同，申诉一般主要分为两类，一是诉讼上的申诉，是指当事人、被害人及其家属或者知道案件情况的其他公民，认为人民法院已经发生法律效力的判决或裁定有错误，向人民法院或者人民检察院提出要求依法处理，予以纠正的行为。例如《刑事诉讼法》第二百零三条规定，当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，从而启动审判监督程序。二是非诉讼上的申诉，是指公民或者企业事业等单位，因本身的合法权益问题不服行政部门的处理、处罚或纪律处分，而向该部门或其上级机关提出要求重新处理，予以纠正的行为。例如《公务员法》第九十条规定，公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。那么“产品质量申诉”是哪种申诉呢？

　　产品质量申诉的法律思考

　　在分析“产品质量申诉”之前，我们首先要弄清楚产品质量的定义。根据国际标准化组织制订的国际标准——《质量管理和质量保证——术语》（ISO8402－1994），产品质量是指产品“反映实体满足明确和隐含需要的能力和特性的总和”。

　　在我国现行有效的法律中，只有《产品质量法》对产品质量进行了一定的规范，其第二十六条第二款规定：“产品质量应当符合下列要求：（一）不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；（二）具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外；（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。”这三项内容都表明，产品质量应为产品在功能、性能等方面的内在技术要求，而没有将外包装标识标注等方面的要求纳入到“产品质量”的范畴。同时，该法第四十条规定销售者应当赔偿消费者的三种情形，分别是不具备产品应当具备的使用性能而事先未作说明的；不符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准的；不符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况的，也都是围绕产品质量状况，而非标识标注等问题。另外，《消费者权益保护法》第四十条规定了生产者和经营者应当依法承担民事责任的九种情形，也不包括产品标识标注的内容。笔者认为，有关产品标识方面的申诉不应当属于“产品质量申诉”的范畴。本案中，刘某提起申诉举报，虽然真实反映了企业确实存在违法违规行为，但没有证据表明，企业的产品质量也存在问题，是否属于“产品质量争议”还有待商榷。

　　其次，笔者认为“产品质量申诉”的客体与两种申诉的内容完全不一致，既不属于诉讼上的申诉，也不属于非诉讼上的申诉。《产品质量法》第四十七条对产品质量争议规定了4种解决方式：因产品质量发生民事纠纷时，当事人可以通过协商或者调解解决，或者向仲裁机构申请仲裁，以及向人民法院起诉。而《消费者权益保护法》第三十四条则规定了争议解决的5种途径：协商和解，消费者协会调解，向有关行政部门申诉，提请仲裁机构仲裁，向人民法院提起诉讼等。该法多出来的一种解决方式就是“向有关行政部门申诉”。

　　为了贯彻执行好《消费者权益保护法》，原国家技术监督局在1998年颁布实施了《产品质量申诉管理办法》（以下简称《办法》），对产品质量申诉的处理程序和要求做出了明确的规定。但《办法》中未对“申诉”一词的定义进行解释。在国家质检总局2012年版的《产品质量申诉处理办法》（征求意见稿）中明确了申诉的含义，其第三条规定“本办法所称申诉，包括投诉和举报。本办法所称投诉，是指消费者就其所购买的产品是否存在产品质量问题与生产者发生争议而提出的调解诉求。”

　　笔者认为，本案对申诉的定义，进一步扩大了申诉的外延，不管在法律上或是实践上都不贴切。从法律性质上看，产品质量争议应是消费者与生产者（销售者）之间的民事纠纷，行政机关的介入只是作为第三者或中间人进行协调，提出解决建议，不能依职权做出判决。产品质量申诉性质上应当是依当事人申请，做出的非具体行政行为，具有被动性、非诉性、第三方性的特征。

　　调解的正确运用

　　本案中，复议申请人申请的理由为，被申请人未按照《办法》的规定，及时履行调解职责。那么《办法》对“调解”是如何规定的呢？

　　《办法》第六条规定：技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后7日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定,并告知申诉人。第七条规定：技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求,采用产品质量争议调解方式予以处理。第二十三条规定：负责产品质量争议调解的技术监督行政部门应当在接到申诉人提供的书面材料之日起30日内终结调解。对于复杂的产品质量争议可以延长30日。调解不成的,应当及时终止调解，被申请人应当在接到申诉人提供的书面材料之日起30日内组织并终结调解。

　　笔者认为，《办法》第六条规定了质监部门对申诉的处理权，第七条则对申诉的范围进行了限制，即技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求,采用产品质量争议调解方式予以处理。该条款规定了采取调解方式处理申诉的两个前提，一是该申诉不需要追究刑事、行政责任的产品质量申诉，二是必须由申诉双方请求。对于产品质量申诉，如果质监部门已经追究了被申诉人的刑事或行政责任，则无需采用调解方式处理，因为生产经营者的违法行为已经承担了相应的法律责任，消费者与生产者或销售者之间的民事纠纷可以依据行政机关的处理结果，通过其他的合法途径处理。换句话说，并不是所有的产品质量申诉，质监部门都必须要经过调解的程序。本案中，申请人申诉举报的事由，经被申请人调查核实，已立案查处，并依法做出行政处罚，符合《产品质量申诉管理办法》的规定，应无需进行调解，被申请人不存在行政不作为的违法行为，复议机关依法做出驳回申请的决定符合法律精神。

　　终上所述，笔者认为虽然“产品质量申诉”在性质上还有待商榷，但《产品质量申诉管理办法》需要尽快地进行修改和完善，应进一步明确“产品质量申诉”的范围，依法细化申诉的处理流程，从而更好地指导基层单位依法正确处理产品质量申诉案件。

　　（作者单位：江苏省镇江市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2013年12月刊