行政执法如何破解“执行难”

■文/晏晓敏

　　执行工作的意义，无疑至关重要。我们要积极探索新的质监行政执法执行工作机制，改进执行方法，提高执行艺术，推进执行工作良性循环，推进依法治国进程，保障人民群众合法权益，维护法律的权威，努力使我们的工作再上一个新台阶。

　　质监行政执法工作涉及到人民群众生命、财产安全和社会生产的方方面面，可谓面广量大。在基层执法人员对企业和经营单位进行执法的过程中，部分行政当事人面对执法检查存在不同程度的消极抵制心理，甚至个别行政当事人面对已经被证实的违法行为，采取拖的方法和执法人员“软抵抗”，给行政执法工作造成难度，执行难问题已成为影响当前执法公正和权威的瓶颈，本文主要从质监行政执法执行难的成因及对策两方面进行说明。

　　造成目前质监行政执法执行难的原因主要有以下几方面：

　　一是一些当事人确实没有履行能力。据不完全统计，2010年～2013年三年间，江苏省盐城市质监局稽查支队受理的案件中因被执行人没有履行能力而不得不中止执行的案件有9起，一些小型企业经济效益差，亏损严重，偿付能力差。甚至连职工工资发放都很困难，如果法院强制执行，势必激化矛盾，影响群众生产、生活秩序和社会的稳定。对涉及这些企业的案件不得不停止执行。有的当事人夫妻双双下岗，无工资收入，连基本的生活都难以保障，更不用说履行了，此类案件只有依法中止执行。另有一些当事人无视法律，不积极配合。尽量规避法律，对履行能拖则拖，能逃则逃，此类案件还有逐年增加的趋势。

　　二是地方保护主义也是造成执行难的重要原因之一。当前，联办案件较多，往往会遭受各种压力。当地政府为了地方利益，往往干涉执行，一些地方党政领导法制观念差，无视社会主义法制的统一性，滥用权力，以保护地方企业利益，促进地方经济发展为借口，以权压法、以言代法、违法干预执行。

　　三是执法环境不好，制约执行。具体表现为金融、土地、房产等部门协助不力。需查询被执行人的银行存款，而银行以种种借口不履行协助义务。在执行中得到的财产，在转移过程中常常因土地、房产、车辆管理等相关行政管理部门不予办理过户手续，而功亏一篑。工商、税务等部门也不同程度存在着不予协助或不积极协助的情形。

　　四是威慑力度不到位，制约执行效果不尽人意。对一些不履行生效法律文书所确定义务的被执行人，由于沟通协调不够，没有建立健全具体的操作细则，缺乏具体的执行信息平台，在衔接上也存在问题，很难对被执行人在生产、生活等各个方面真正形成制约，执行工作还没有真正形成合力，相当程度上影响了执行威慑机制效果的发挥。

　　“执行难”现象的产生已造成了极其危害的后果，部分执行不到位，甚至未执行的案件使得广大群众产生信任危机，在他们眼中法律已不再是神圣而有权威的，行政处罚已成为一种游戏，已经没有游戏规则可言，解决“执行难”已成为我们当前需解决的迫在眉睫的首要问题。针对以上问题，笔者认为应该从以下几个方面进行解决和防范。

　　一是强化公正性。基层执法由于地域范围、管辖范围狭小，在行政执法时比较容易遇到说情打招呼的现象，如果执法人员一味迁就，甚至放手不查，在社会上将造成质监部门执法不公的不良影响，同时也会给后续的检查、调查和执行工作带来阴影。甚至触犯国家利益，构成渎职，笔者认为，既然身为执法人员，手握国家法律的利剑，执法工作中需公私分明，依法办事，一视同仁，决不姑息。

　　二是凸显公平性。行政执法工作是依法办案，用事实说话的工作，在执法中掌握充实的证据材料就能洞悉事实的真相，因此，质监执法工作者应该树立充分的证据意识，把握证据的全面性、真实性和关联性。稽查办案人员在收集证据时，必须遵循法定程序。将一切取证工作置于法制的轨道，依法取得证据。在取得证据时必须从实际出发，尊重客观事实、切忌先入为主的主观臆断，或带有条条框框的随意取舍，在收集证据的种类上，不仅要收集原始证据、还要注意收集传来证据，不仅要收集言词证据、还要收集实物证据、不仅要收集物证，书证、证人证言等常用证据；还要收集鉴定结论试听资料等过去少用或没有用的证据，包括可以减轻或减免行政相对人违法行为的事实材料，只有搜集足够的材料才能有助于执法人员及审理人员充分了解案情，对案件作出公正的判决，使违法者丧失抵抗的心理，服从法律的处罚，同时也为日后可能遇到的行政复议或行政诉讼打下坚实的法律根基。

　　三是讲究程序性。执法程序是法律的生命形式，是法律内部生命的表现，法律通过程序体现其生命力，权力也在程序中依附运作，没有执法程序就没有行政查处具体行政行为。因此，依法行政的核心是依照程序办事，充实的证据材料能真实反映违法事实的真相，但现行法律不但重视实体法，同样重视程序法，一系列程序法的出台例如《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》,以及近期实施的《行政强制法》等，都表明了执法人员依程序办案，按程序做事的工作要求。现实办案过程中常会存在一些程序上不规范的地方。例如：没有告知行政当事人有听证的权利、行政告知未充分听取行政当事人的陈述意见或听取后也不了了之等。在办案中，行政相对人内心的看法或意见如没有通过一定的渠道表达出来，在案件下达处罚决定或采取强制措施后，行政当事人就会采用“软抵抗”，甚至躲避的方法来反抗执法者的执法行为，使得执法工作难以继续下去。如果在办案过程中，尤其在告知、听证环节能充分尊重当事人的权利、充分听取当事人陈述和申辩，做好说理式执法工作，就能及时化解矛盾，理解执法工作，即使个别比较顽固的相对人也没有合法的理由不履行行政处罚决定。

　　四是注意完善性。在送达过程中要公证机关出面，并拍照存档，在日常的办案中，笔者发现部分相对人会拒不承认依法已经送达的法律文书，甚至反咬一口说执法者根本没有送达，或是就不接收、不在送达回证上签字。笔者认为公证机关作为第三方出面对执法者的送达文书行为进行公证并出具公证报告是一种消除个别违法者侥幸心理的有效办法，条件允许的情况下，可以为执法者配备摄像机对送达现场进行影像并保存，使侥幸者无法侥幸，维护法律的尊严。

　　五是加强联动性。质监执法案件常常涉及社会的方方面面，因此，要加强执行沟通协调，进一步发挥执行联动工作机制职能作用。加强与公安、银行、工商、税务、国土资源、房产等部门协调与沟通，发挥执行信息共享与联动机制；不断加强与党委、政府沟通协调，争取最大限度地支持与配合；建立健全基层组织协助执行的社会网络，充分发挥联动机制的职能作用。

　　六是注重时效性。考虑到行政处罚决定书送达后，有三个月的诉讼期执法机关才可以申请法院强制执行，三个月后，个别违法者思想上可能已经淡忘了其违法一事，笔者以为可以在临近申请法律强制执行期限的一周内，以通知书的形式最后向行政相对人发一次通知，告知其即将：申请法律强制执行，以警醒相对人的意识，督促其尽快履行法律规定的义务。

　　七是实施规范性。申请法院强制执行是目前质监系统最常用的执行方式，笔者认为有两点较为重要且需要注意：一是根据最高院的要求申请法院强制执行需在行政处罚决定书下达后诉讼期已过的180日内提出，逾期除非有合法的理由，否则法院不予受理；二是执法人员需要集中整理一下案件办理过程所涉及的实体法和程序法方面的法律依据和已经搜集到的事实材料证据，并向申请执行的法院提供相关的法律材料。

　　（作者单位：江苏省盐城市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2013年12月刊